前瞻型政府

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　　前瞻型政府是以解決公共問題、社會問題為責任，以為民服務為宗旨，以科學預測和有效預防為核心職能，具有有效治理公共危機的前瞻能力的現代政府。^[1]

　　對政府前瞻性問題的研究，可以追溯到現代管理學中的前饋控制理論。控制是現代管理的一項重要職能。一般管理理論的創始人、法國著名管理學家亨利·法約爾(HenryFayol) 認為：“管理，就是實行計劃、組織、指揮、協調和控制。”所謂前饋控制，也稱為預先控制或事前控制，是一種建立在科學預測基礎上的面向未來的控制方式，其關鍵是在問題出現的臨界點之前就發現問題，提前採取糾偏措施，從而防止和避免問題的發生。前饋控制不同於現場控制和反饋控制。現場控制即“事中控制”。反饋控制則是面對結果的“事後控制”，其特點是被動，並且損失一旦形成則無可輓回。而前饋控制是面對原因的“事前控制”，是一種“不使事情發生”的思路。前饋控制彌補了反饋控制的局限性，其優點很多，一是可以避免反饋控制的“控前損失”，二是可以避免反饋控制的“時滯”缺陷，三是控制起來比較容易。現代社會的快速運行和高風險性使單純依靠反饋控制的管理難以奏效，所以政府管理系統的前饋控制能力如何，將是衡量其維護社會穩定本領的根本標誌。20世紀50年代後，由於人口劇增、環境惡化、能源緊張、資源破壞等環境問題的加深，喚起了人們對生態環境問題的普遍關註和高度重視，一門專門研究政府行政環境的學科———行政生態學(administrative ecology) 便應運而生。行政生態學理論認為，行政管理在行政環境中產生和發展，必須與行政環境相適應，並隨著行政環境的變化而變化、發展而發展。該理論告訴我們，隨著行政生態環境的變化，一個只具回應性的政府已經不能適應當代政府治道變革的要求。人們對政府的期望越來越高，不僅要求政府具有良好的回應能力，更重要的是要具有批判性思考能力、戰略思維能力和前瞻預測能力，以保障他們免受公共社會問題帶來的生命財產損失。

　　20世紀後期的新公共管理運動將政府前瞻性問題研究推向了歷史前臺。新公共管理運動代表之一的改革政府理論在政府再造的十項原則中明確提出，政府改革的目標是：有預見性的政府，預防而不是治療。政府就像是一艘龐大的遠洋班輪，所有昂貴的東西都堆放在甲板上，為了保護甲板上的昂貴東西，危機的預警在政府危機管理中是十分必要的。在奧斯本(David Osborn) 看來，具有企業家精神的政府應該著眼於以預防為主，而不是通過事後服務來輓回損失；應該是有前瞻性的政府，而前瞻型政府應該集中精力做好“兩件根本性的事情。它們使用少量錢預防，而不是花大量錢治療；它們在作出決定時，盡一切可能考慮到未來。”

　　研究前瞻型政府的基本特征，實際上是在前瞻型政府的理論基礎之上，對其內涵的進一步解讀。前瞻型政府要體現以民為本的理念，具有自覺、穩定、有效的預防、預警和預控機制，以及創造性地解決問題的前瞻能力，就必須體現責任取向、為民服務、及時反應、不斷創新的特征或屬性。

　　1.以民為本。

　　所謂“以民為本”，就是政府的行政活動以實現最廣大人民的根本利益為出發點，全面彰顯政府的人性關懷和人文關懷，以實現經濟社會和人的全面發展為基本目標。“政府是屬於公民的，應將公民置於首位。”而只有堅持以民為本的政府，才能建立起優良的政民關係。實際上，早在20世紀30年代，迪莫克(M. Dimock) 等行政學者就建議，“顧客滿意標準在政府運作中的運用應當與企業中的運用一樣廣泛開展”。這可視為政府須“以民為本”的政治學和行政學的初步表達。人民信任政府、委托政府管理公共事務，其中一條就是希望政府能夠預測、預防和及時處理各種公共的社會問題，保證人民有一個安全可靠、公平舒適的社會環境。前瞻型政府正是從人民的利益和社會的意願出發，積極回應社會大眾的訴求，準確把握事物發展趨勢，有效預測公共危機事件，洞識先機，高瞻遠矚，以前瞻主動的態度研究問題，制訂出危機治理的戰略發展規劃，解決相關問題。總之，前瞻型政府的核心就在於，它對社會需求和主觀價值予以同樣的關註，以積極進取的態度去接受環境的影響並形塑和改變環境，在創造環境的行動中去實現公眾的利益。

　　2.責任取向。

　　弗雷德里克·莫舍(Frederick C. Mosher)曾說過：“在公共行政和私人部門行政的所有辭彙中，責任一詞是最為重要的。”前瞻型政府首先應該是責任政府，表現為政府的一種責任性(accountability)，強調政府公務員及管理機構由於其擔任的職務，必須履行一定的職責和義務，即從為民負責的角度科學預測可能出現的社會問題。列寧曾指出：“神奇的預言是神話，科學的預言卻是事實。”政府的前瞻性是謀劃未來、搶占先機的需要，是防患未然、規避風險的需要，更是治理危機、為民負責的需要。在前瞻型政府條件下，政府的責任有三個基本方面：政府能科學預測可能發生的公共問題或積極主動地發現即將出現的社會問題；政府組織及其公務員忠實履行其在整個社會的職責和義務，力爭社會問題不出現、出現時預見性地提出相應對策，同時將問題出現給民眾帶來的損失降到最低；沒有、不適當或不正確地對即將發生的社會問題作出科學預測，即為失職，需要承擔相應的法律後果。為此必須建立與前瞻型政府相適應的前瞻性行政問責制度。

　　3.為民服務。

　　以民為本、責任取向的邏輯結果，是對前瞻型政府須以服務為導向的要求。羅伯特·登哈特(RobertB. Denhardt) 指出，公共行政的核心問題是，“一方面，政府機構要求在進行服務時要保持最高的效率；另一方面，公共組織是為公共利益而運作，必須反映服務對象的需求及願望”。戴維·羅森布魯姆(David H. Rosenbloom) 也指出，政府作為現代社會的管理者和公民利益的代表者，應該始終履行“為整個社會或者社會的局部提供所需的管制與服務功能”。只有建設前瞻型政府，才能真正做到為人民服務。因此，構建前瞻型政府是建設服務型政府總目標中的一個子目標，前瞻型政府治理模式和運行機制的建立，可以使政府更好地實現其服務職能，有助於政府服務能力和質量的提升，是建設服務型政府的重要基礎和基本條件。只有崇尚為民服務的政府，才能體現以民為本的要求，更為負責、有效地解決各類公共社會問題，實現公共利益，才能成為前瞻型政府。

　　4.及時反應。

　　如前所述，政府的“回應性”寓於前瞻性之中，前瞻型政府必須首先具有及時反應的特征。這種反應，既包括問題出現之前的預防和發現，也包括問題出現之時採取的預見性的措施。“防患於未然”“未雨綢繆”應該成為政府及其工作人員的基本價值理念，因為只要預防措施得力，任何問題都是可以預防的。同時，任何問題的出現都不是偶然的，有它出現的前兆或現象，政府及其工作人員應具有一種政治敏銳性和透過現象看本質的洞察力，以便及早發現問題，採取措施。問題出現以後的反應則包括政府及其工作人員迅速採取措施，及時、有效防止問題的蔓延和擴大，並啟動政府部門間的信息共用機制和部門聯動機制，儘可能用較小的代價解決問題。這種反應效果的判斷標準，一是快速，即在反應的有效期內，以儘可能短的時間妥善解決相關問題；二是有效，即方向有效(政府解決問題的基本方向符合公共利益的實現方向)、內容有效(政府解決問題的內容符合民眾的基本價值需求)、力度有效(政府採取的措施得力)、時間有效(政府在問題要求的時間段內準確反應民眾訴求) 等。

　　5.不斷創新。

　　“人類永遠不可能找到將人類社會變成天堂的辦法，只有無休止的嘗試和失敗才能取得不斷的進步。”前瞻型政府只有不斷完善和善於創新，才能保證自身的前瞻性和前衛性，提高自身預測公共問題的能力和為民服務的水平。在公民的民主意識和主體意識不斷提高、對公共產品和服務要求越來越高的情況下，政府需要不斷加強自身的管理和建設，對政府部門進行創造性的改革，樹立創新意識，培養創新思維，營造創新氛圍，集聚創新要素，提高創新能力，激發管理活力。總之，前瞻型政府應該是不斷探索政府體制運轉的新方法、新模式，不斷創新管理方式，完善政府自身組織結構，以適應新環境變化的開拓創新的政府。