隱性福利

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　　隱性福利是指普遍地存在於我國行政機關和國有企事業單位內的，在法律和政策的規定之外，以無償或者廉價的方式提供給工作人員及其家屬的貨幣或者非貨幣化商品與服務。即隱性福利問題的存在具有一個特定的範圍，一般只存在於我國的行政機關和國有企事業單位等體制內單位，故而也被稱作“體制內隱性福利”。隱性福利常常以集體分肥的方式，將體制內的所有人員都拉下水，雖然部門之間的福利項目具有一定的差異，然而其性質都是一樣的，都超出了正常的福利範圍。^[1]

　　隱性福利在行政機關和國有企事業單位(以下簡稱“公共部門”，其工作人員簡稱“公職人員”)的泛濫是各種因素共同起作用的結果，有著深刻的根源。具體說來，隱性福利的泛濫的原因主要有以下幾個方面。

　　(一)公職人員福利制度不健全

　　當前，我國的公職人員除享受國家法律和法規規定的基本工資和福利外，還可以享有哪些額外的津貼和福利，相關的制度和政策並沒有做出明確的規定。即可以發放哪些額外福利，怎麼發放，何時發放，規定得不夠明確。這就讓公共部門為其工作人員謀求隱性福利提供了一個打擦邊球的機會。西方古典經濟學的鼻祖亞當·斯密認為，人都是“理性人”，人作為經濟決策的主體充滿理性，都會趨利避害地謀求有利於自身的最大利益(亞當·斯密，1972)。當然，公職人員也是“理性人”且掌握著權力和資源，使得公共部門會運用其所掌握的政治權力、經濟權力以及社會權力假借改善工作人員的生活、提高工作人員的積極性、增強工作人員的凝聚力、向心力和歸屬感等名義向工作人員發放各種額外的福利與津貼，以達到侵占公共資源、中飽私囊、滿足享受之目的。

　　(二)行政壟斷的普遍存在

　　與國外主要由於技術進步形成的技術壟斷和由於市場競爭形成的自然壟斷不同，我國壟斷行業的存在主要是由於行政壟斷(辛鳴，2006)。技術壟斷和自然壟斷在一定意義上具有合理性，或促進了技術創新、或降低了生產成本、或提高了市場效率，或多或少地實現了一定程度的福利改進(伊特韋爾等，1996)。然而，在行政壟斷的庇護下，我國的壟斷行業獲得了國家的特殊資源、特許資源甚至是國家信用。這些行業基本上沒有市場競爭的壓力，也沒有進行技術革新、降低生產成本以及提高服務質量的動力，同時也不需要為自己的虧損和各種福利埋單，虧損可以通過向國家索要財政補貼或提高產品價格等方式來解決，最終可以轉嫁到國家和消費者身上。而且，為了實現更多更好的隱性福利，壟斷行業與企業就會謀求更大程度上的市場壟斷，往往會不擇手段地排斥與打擊自由競爭，從而阻礙生產效率的提高、生產技術的革新以及生產成本的降低。換言之，壟斷行業的高工資和高福利往往是以一般消費者的福利減少和阻礙技術進步為代價的(岳希明、李實、史泰麗，2010)。

　　(三)違規成本過低

　　道德的約束力要遠遠小於法律的約束力，這很大程度上是因為違背道德的成本過低。其實，不合理的隱性福利大行其道，在一些公共部門愈演愈烈甚至泛濫成災，很大程度上是因為違規成本太低。以福利分房為例，早在20世紀末，國務院就頒佈了《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，明確規定徹底廢除福利分房制度，推行市場化的商品房制度。進入2l世紀以來，相關部委又對禁止福利分房問題三令五申，並禁止“集資建房”、“定向開發”以及“委托代建”等具有福利分房性質的行為。然而，部分公職部門卻熟視無睹或者陽奉陰違，有法不遵、有令不行、有禁不止，想方設法地進行隨意變通與惡意規避，大搞“上有政策、下有對策”，依然變相地推行福利分房，沒有被髮現就高枕無憂，倘若被髮現就把項目叫停了事，相關負責人的職位無虞。換言之，公職部門違規發放福利所得的收益要遠遠高於其違規的成本。故而，違規成本過低是當前隱性福利泛濫的重要原因。

　　(四)監督與制約機制缺乏

　　在現代社會，任何一項制度唯有通過監督與制約機制的調整才能儘量擺脫執行過程中的隨意性、偶然性與任意性。對權力約束與制衡不足是隱性福利屢禁不止的一個重要原因。鄧小平同志曾指出：制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面(鄧小平，2002)。無法將人性的一些陋習和固有弱點清除，只能通過完善監督與制約機制來實現對權力的約束與制衡。當前，我國對公職人員的監督與制約機制嚴重缺乏，很多公共部門既是政策的制定者，也是政策的實施者，還是政策實施的監督者，即既是“運動員”，也是“裁判員”。同時，雖然在名義上社會公眾具有監督權與知情權，然而根本無法真正實施。故而，公共部門發不發隱性福利，發放什麼隱性福利，發放多少隱性福利，什麼時候發放隱性福利，由於缺乏有效的監督與制約而基本上由公共部門自己決定，這必然會導致隱性福利的泛濫。

　　導致人力資源制度上的無效率。而導致無效率的原因則是公職人員工資收入信號上的失真或扭曲。現代市場經濟制度的基本理論表明，在市場信息存在不完全、不對稱的情況下，市場這個“看不見的手”就會失靈，也就是變得無效率。不論我國公共部門的人力資源是否全部向市場開放，人們面向公共部門的擇業選擇都仍然可以看作是一個市場選擇行為。隱性福利的存在必然導致公職人員工資價格信息上的不完全、不對稱、不真實或扭曲。在這種情況下，人們在選擇是否到公共部門從業，以及在加入公共部門之後是否要爭取職務升遷等問題時，都會變得無效率。公共部門人力資源制度上的無效率就會直接導致政府在從事公共管理和提供公共服務上的無效率。

　　導致社會收入分配上的不公。這些年來，最受人們詬病的莫過於國有壟斷行業的高收入問題。當然，不斷被人們質疑的還包括黨政機關的領導人員或一般工作人員，其實際收入也絕不會像貨幣化、透明化的那部分工資那麼少。最近再次受到人們關註的是黨政機關工作人員和事業單位人員在社會保障制度上適用的特殊保障制度。黨政機關工作人員和事業單位人員不用交納社會保障資金，但卻可以享受不錯的社會保障，例如退休後即可領取的退休金。這是一種特殊的“雙軌制”。“雙軌制”甚至在住房制度上也頑強地存在著，儘管早在1998年國務院就下發了《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，廢止了原先的福利分房制度。住房制度上的“雙軌制”還會使政府部門缺乏監管、調控房地產市場，抑制房價快速上漲的動機。理由很簡單，因為黨政官員不需要通過市場購買房屋。在這裡，隱性福利相當於一種灰色收入，其背後所掩蓋的必然會是收入分配上的不公。隱性福利在實際收入中的比重越大，導致不公的程度就越嚴重。由於隱性福利的隱蔽性特點，還導致這種收入分配上的不公難以治理，甚至完全無法治理。

　　直接造成浪費、不正之風和腐敗問題。廣義地說，“三公”消費，至少其中的一部分，也屬於一種隱性福利。“三公”消費中存在的浪費、公私不分(即腐敗)已經不再需要做任何的補充解釋了。由於隱性福利資金的公共性，以及使用上游離於法律、政策和制度之外，從性質上說，只要享受到隱性福利，就都構成我國《刑法》上的貪污罪或私分國有資產罪等腐敗犯罪。隱性福利的存在，必然導致體制內的人有更大的衝動，為內部人謀取更多的隱性福利。各公共部門、單位之間在隱性福利上的攀比、競賽，就是這種衝動的一種典型表現。這種衝動必然導致腐敗規模的不斷擴大。

　　嚴重損害黨和政府的合法性與公信力。隱性福利的存在很容易使虛假的東西大行其道。更為嚴重的是形成“說一套做一套”、“掛羊頭賣狗肉”的惡劣誠信環境。另外，謀取隱性福利還使公共部門變得自私自利，喪失公共性。隱性福利並非存在於個別公共部門，而是帶有普遍性。這些都必然會嚴重損害黨和政府的合法性與公信力。

　　要解決隱性福利問題，首先必須要分析形成隱性福利問題的深層體制性和歷史性原因。一是公權力難以得到有效的監督，公共信息公開難。這背後的深層原因當然是我國的民主政治發展水平的局限。二是歷史上形成的公職人員在福利待遇上的特殊化或“雙軌制”的慣性。例如黨政幹部實物配給制度，社會保障“雙軌制”等。三是既得利益的原因。公職人員作為一個特殊的群體，大都從隱性福利中獲得實際好處。四是公務員工資制度的扭曲。在我國政府部門中，一直實行的是低工資制(特指貨幣化、透明化的工資收入部分)，貨幣化的工資部分明顯低於市場水平，缺乏市場競爭性。拿我國央企高管和同級別甚至更高級別黨政官員比，貨幣化工資部分的差距都在幾十倍甚至上百倍。為了修補我國公務員工資制度上的扭曲，就需要搞出更多的錯誤來。其中的一類重要的錯誤就是隱形福利。如果不是透過“現象”看到這個“本質”，想必一定不會有那麼高的“國考”熱，或許還會出現冷清的場面。

　　基於上述分析，在如何治理隱性福利問題上就可提出如下對策。

　　第一，最直接的辦法就是通過公開透明的方法來對症解決隱性福利的隱蔽性特征。公共部門發放的福利，也應當作為公共信息而予以公開。有關透明公開的具體規定不需要很複雜，例如，規定公共部門發放的所有福利都應當公開，不公開即是違法和違紀。一經發現，主要負責人和財務人員都應被問責。此外，所有發放的秘密福利都應當被追繳，並視情節處以額外罰款。公開透明的規定是其他制度的基礎，能使公職人員的工資信息完全公開，使公共人力資源制度有效實施。另外，這也是使公務人員福利發放方面存在的問題得到有效約束和監管的制度基礎。

　　第二，按照建立社會主義市場經濟的普遍要求，儘快廢止那些依然存在的“雙軌制”，儘快實現由“雙規”到“單軌”的過渡。上述分析表明，住房制度中實際存在的“雙軌制”、社會保障制度上存在的“雙軌制”，都是隱性福利問題的重要源頭。這些“雙軌制”的存在，不管有怎樣的體制性或歷史性原因，都是不應當繼續存在的。要想從源頭上治理隱性福利問題，就必須從根本上消滅這些“雙軌制”。

　　第三，要加大對於隱性福利問題的懲處力度。上述有關福利透明公開的制度規定以及現有的法律和黨政紀規定，都可作為懲處制度。當然，另外製定必要的補充懲處規定也是必要的。接下來的問題就是如何更有效、更及時地發現隱性福利問題。在這方面，加大審計監督力度，建立內部人舉報保密、保護以及獎勵制度，也是行之有效的。例如，今年6月的國家審計報告就使隱性福利問題大規模地出現在公眾視野中。這是加大審計監督力度能夠為懲處制度發揮作用起到重要支撐作用的極好例子。因此，下一步我們需要做的就是，安排各級審計機關更廣泛地審計各個公共機構的福利支出事項。

　　第四，儘快全面推行公職人員工資福利制度的改革。改革的方向就是實現公職人員工資薪酬的主體化、貨幣化、透明化和市場化。主體化是說，在公職人員的實際全部收入中，工資薪酬部分應該是主體，占到絕大部分，而其他的福利收入只能處於邊際水平或僅占極小的部分。這就要求，要大量廢止公共部門現存的五花八門的福利，而僅允許實行有限的幾種福利，並予以透明化。貨幣化是說，公職人員的工資薪酬都應當以貨幣形式發放。這就要求，各種非貨幣形式的補貼，特別是實物配給的公車、住房等都應當被取消。透明化比較簡單，就是公職人員的實際工資薪酬信息都應該是公開的，人們應該能夠便利地知曉。市場化是指，公職人員的實際工資薪酬水平也應該按照市場的原則來確定，即按照人才分類，使他們的工資水平在各自所處的人才市場上有競爭性。例如，政府行政管理人員的工資水平應當比照企業管理人員，政府審計人員的工資水平應當比照市場上的財務人員，法官、檢察官的工資水平應當比照律師，凡此等等。

　　第五，大力發展現代民主政治。其核心目的就是使一切公權力，特別是政府權力能得到有效的監督。現代民主政治的基本要求包括：改革延續數千年的集權體制，實行合適的分權體制；建立科學、細化、有效的民主制度，最大限度地實現理想民主；實行法治以取代人治。在上述五個對策中，後兩者更具有基礎性，當然，實現起來也更困難一些。