隐性福利

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　　隐性福利是指普遍地存在于我国行政机关和国有企事业单位内的，在法律和政策的规定之外，以无偿或者廉价的方式提供给工作人员及其家属的货币或者非货币化商品与服务。即隐性福利问题的存在具有一个特定的范围，一般只存在于我国的行政机关和国有企事业单位等体制内单位，故而也被称作“体制内隐性福利”。隐性福利常常以集体分肥的方式，将体制内的所有人员都拉下水，虽然部门之间的福利项目具有一定的差异，然而其性质都是一样的，都超出了正常的福利范围。^[1]

　　隐性福利在行政机关和国有企事业单位(以下简称“公共部门”，其工作人员简称“公职人员”)的泛滥是各种因素共同起作用的结果，有着深刻的根源。具体说来，隐性福利的泛滥的原因主要有以下几个方面。

　　(一)公职人员福利制度不健全

　　当前，我国的公职人员除享受国家法律和法规规定的基本工资和福利外，还可以享有哪些额外的津贴和福利，相关的制度和政策并没有做出明确的规定。即可以发放哪些额外福利，怎么发放，何时发放，规定得不够明确。这就让公共部门为其工作人员谋求隐性福利提供了一个打擦边球的机会。西方古典经济学的鼻祖亚当·斯密认为，人都是“理性人”，人作为经济决策的主体充满理性，都会趋利避害地谋求有利于自身的最大利益(亚当·斯密，1972)。当然，公职人员也是“理性人”且掌握着权力和资源，使得公共部门会运用其所掌握的政治权力、经济权力以及社会权力假借改善工作人员的生活、提高工作人员的积极性、增强工作人员的凝聚力、向心力和归属感等名义向工作人员发放各种额外的福利与津贴，以达到侵占公共资源、中饱私囊、满足享受之目的。

　　(二)行政垄断的普遍存在

　　与国外主要由于技术进步形成的技术垄断和由于市场竞争形成的自然垄断不同，我国垄断行业的存在主要是由于行政垄断(辛鸣，2006)。技术垄断和自然垄断在一定意义上具有合理性，或促进了技术创新、或降低了生产成本、或提高了市场效率，或多或少地实现了一定程度的福利改进(伊特韦尔等，1996)。然而，在行政垄断的庇护下，我国的垄断行业获得了国家的特殊资源、特许资源甚至是国家信用。这些行业基本上没有市场竞争的压力，也没有进行技术革新、降低生产成本以及提高服务质量的动力，同时也不需要为自己的亏损和各种福利埋单，亏损可以通过向国家索要财政补贴或提高产品价格等方式来解决，最终可以转嫁到国家和消费者身上。而且，为了实现更多更好的隐性福利，垄断行业与企业就会谋求更大程度上的市场垄断，往往会不择手段地排斥与打击自由竞争，从而阻碍生产效率的提高、生产技术的革新以及生产成本的降低。换言之，垄断行业的高工资和高福利往往是以一般消费者的福利减少和阻碍技术进步为代价的(岳希明、李实、史泰丽，2010)。

　　(三)违规成本过低

　　道德的约束力要远远小于法律的约束力，这很大程度上是因为违背道德的成本过低。其实，不合理的隐性福利大行其道，在一些公共部门愈演愈烈甚至泛滥成灾，很大程度上是因为违规成本太低。以福利分房为例，早在20世纪末，国务院就颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确规定彻底废除福利分房制度，推行市场化的商品房制度。进入2l世纪以来，相关部委又对禁止福利分房问题三令五申，并禁止“集资建房”、“定向开发”以及“委托代建”等具有福利分房性质的行为。然而，部分公职部门却熟视无睹或者阳奉阴违，有法不遵、有令不行、有禁不止，想方设法地进行随意变通与恶意规避，大搞“上有政策、下有对策”，依然变相地推行福利分房，没有被发现就高枕无忧，倘若被发现就把项目叫停了事，相关负责人的职位无虞。换言之，公职部门违规发放福利所得的收益要远远高于其违规的成本。故而，违规成本过低是当前隐性福利泛滥的重要原因。

　　(四)监督与制约机制缺乏

　　在现代社会，任何一项制度唯有通过监督与制约机制的调整才能尽量摆脱执行过程中的随意性、偶然性与任意性。对权力约束与制衡不足是隐性福利屡禁不止的一个重要原因。邓小平同志曾指出：制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面(邓小平，2002)。无法将人性的一些陋习和固有弱点清除，只能通过完善监督与制约机制来实现对权力的约束与制衡。当前，我国对公职人员的监督与制约机制严重缺乏，很多公共部门既是政策的制定者，也是政策的实施者，还是政策实施的监督者，即既是“运动员”，也是“裁判员”。同时，虽然在名义上社会公众具有监督权与知情权，然而根本无法真正实施。故而，公共部门发不发隐性福利，发放什么隐性福利，发放多少隐性福利，什么时候发放隐性福利，由于缺乏有效的监督与制约而基本上由公共部门自己决定，这必然会导致隐性福利的泛滥。

　　导致人力资源制度上的无效率。而导致无效率的原因则是公职人员工资收入信号上的失真或扭曲。现代市场经济制度的基本理论表明，在市场信息存在不完全、不对称的情况下，市场这个“看不见的手”就会失灵，也就是变得无效率。不论我国公共部门的人力资源是否全部向市场开放，人们面向公共部门的择业选择都仍然可以看作是一个市场选择行为。隐性福利的存在必然导致公职人员工资价格信息上的不完全、不对称、不真实或扭曲。在这种情况下，人们在选择是否到公共部门从业，以及在加入公共部门之后是否要争取职务升迁等问题时，都会变得无效率。公共部门人力资源制度上的无效率就会直接导致政府在从事公共管理和提供公共服务上的无效率。

　　导致社会收入分配上的不公。这些年来，最受人们诟病的莫过于国有垄断行业的高收入问题。当然，不断被人们质疑的还包括党政机关的领导人员或一般工作人员，其实际收入也绝不会像货币化、透明化的那部分工资那么少。最近再次受到人们关注的是党政机关工作人员和事业单位人员在社会保障制度上适用的特殊保障制度。党政机关工作人员和事业单位人员不用交纳社会保障资金，但却可以享受不错的社会保障，例如退休后即可领取的退休金。这是一种特殊的“双轨制”。“双轨制”甚至在住房制度上也顽强地存在着，尽管早在1998年国务院就下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，废止了原先的福利分房制度。住房制度上的“双轨制”还会使政府部门缺乏监管、调控房地产市场，抑制房价快速上涨的动机。理由很简单，因为党政官员不需要通过市场购买房屋。在这里，隐性福利相当于一种灰色收入，其背后所掩盖的必然会是收入分配上的不公。隐性福利在实际收入中的比重越大，导致不公的程度就越严重。由于隐性福利的隐蔽性特点，还导致这种收入分配上的不公难以治理，甚至完全无法治理。

　　直接造成浪费、不正之风和腐败问题。广义地说，“三公”消费，至少其中的一部分，也属于一种隐性福利。“三公”消费中存在的浪费、公私不分(即腐败)已经不再需要做任何的补充解释了。由于隐性福利资金的公共性，以及使用上游离于法律、政策和制度之外，从性质上说，只要享受到隐性福利，就都构成我国《刑法》上的贪污罪或私分国有资产罪等腐败犯罪。隐性福利的存在，必然导致体制内的人有更大的冲动，为内部人谋取更多的隐性福利。各公共部门、单位之间在隐性福利上的攀比、竞赛，就是这种冲动的一种典型表现。这种冲动必然导致腐败规模的不断扩大。

　　严重损害党和政府的合法性与公信力。隐性福利的存在很容易使虚假的东西大行其道。更为严重的是形成“说一套做一套”、“挂羊头卖狗肉”的恶劣诚信环境。另外，谋取隐性福利还使公共部门变得自私自利，丧失公共性。隐性福利并非存在于个别公共部门，而是带有普遍性。这些都必然会严重损害党和政府的合法性与公信力。

　　要解决隐性福利问题，首先必须要分析形成隐性福利问题的深层体制性和历史性原因。一是公权力难以得到有效的监督，公共信息公开难。这背后的深层原因当然是我国的民主政治发展水平的局限。二是历史上形成的公职人员在福利待遇上的特殊化或“双轨制”的惯性。例如党政干部实物配给制度，社会保障“双轨制”等。三是既得利益的原因。公职人员作为一个特殊的群体，大都从隐性福利中获得实际好处。四是公务员工资制度的扭曲。在我国政府部门中，一直实行的是低工资制(特指货币化、透明化的工资收入部分)，货币化的工资部分明显低于市场水平，缺乏市场竞争性。拿我国央企高管和同级别甚至更高级别党政官员比，货币化工资部分的差距都在几十倍甚至上百倍。为了修补我国公务员工资制度上的扭曲，就需要搞出更多的错误来。其中的一类重要的错误就是隐形福利。如果不是透过“现象”看到这个“本质”，想必一定不会有那么高的“国考”热，或许还会出现冷清的场面。

　　基于上述分析，在如何治理隐性福利问题上就可提出如下对策。

　　第一，最直接的办法就是通过公开透明的方法来对症解决隐性福利的隐蔽性特征。公共部门发放的福利，也应当作为公共信息而予以公开。有关透明公开的具体规定不需要很复杂，例如，规定公共部门发放的所有福利都应当公开，不公开即是违法和违纪。一经发现，主要负责人和财务人员都应被问责。此外，所有发放的秘密福利都应当被追缴，并视情节处以额外罚款。公开透明的规定是其他制度的基础，能使公职人员的工资信息完全公开，使公共人力资源制度有效实施。另外，这也是使公务人员福利发放方面存在的问题得到有效约束和监管的制度基础。

　　第二，按照建立社会主义市场经济的普遍要求，尽快废止那些依然存在的“双轨制”，尽快实现由“双规”到“单轨”的过渡。上述分析表明，住房制度中实际存在的“双轨制”、社会保障制度上存在的“双轨制”，都是隐性福利问题的重要源头。这些“双轨制”的存在，不管有怎样的体制性或历史性原因，都是不应当继续存在的。要想从源头上治理隐性福利问题，就必须从根本上消灭这些“双轨制”。

　　第三，要加大对于隐性福利问题的惩处力度。上述有关福利透明公开的制度规定以及现有的法律和党政纪规定，都可作为惩处制度。当然，另外制定必要的补充惩处规定也是必要的。接下来的问题就是如何更有效、更及时地发现隐性福利问题。在这方面，加大审计监督力度，建立内部人举报保密、保护以及奖励制度，也是行之有效的。例如，今年6月的国家审计报告就使隐性福利问题大规模地出现在公众视野中。这是加大审计监督力度能够为惩处制度发挥作用起到重要支撑作用的极好例子。因此，下一步我们需要做的就是，安排各级审计机关更广泛地审计各个公共机构的福利支出事项。

　　第四，尽快全面推行公职人员工资福利制度的改革。改革的方向就是实现公职人员工资薪酬的主体化、货币化、透明化和市场化。主体化是说，在公职人员的实际全部收入中，工资薪酬部分应该是主体，占到绝大部分，而其他的福利收入只能处于边际水平或仅占极小的部分。这就要求，要大量废止公共部门现存的五花八门的福利，而仅允许实行有限的几种福利，并予以透明化。货币化是说，公职人员的工资薪酬都应当以货币形式发放。这就要求，各种非货币形式的补贴，特别是实物配给的公车、住房等都应当被取消。透明化比较简单，就是公职人员的实际工资薪酬信息都应该是公开的，人们应该能够便利地知晓。市场化是指，公职人员的实际工资薪酬水平也应该按照市场的原则来确定，即按照人才分类，使他们的工资水平在各自所处的人才市场上有竞争性。例如，政府行政管理人员的工资水平应当比照企业管理人员，政府审计人员的工资水平应当比照市场上的财务人员，法官、检察官的工资水平应当比照律师，凡此等等。

　　第五，大力发展现代民主政治。其核心目的就是使一切公权力，特别是政府权力能得到有效的监督。现代民主政治的基本要求包括：改革延续数千年的集权体制，实行合适的分权体制；建立科学、细化、有效的民主制度，最大限度地实现理想民主；实行法治以取代人治。在上述五个对策中，后两者更具有基础性，当然，实现起来也更困难一些。