行業協會管理體制

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　　行業協會管理體制是指基於行業協會組織外部，以行業協會為管理客體、以政會關係為目的，通過法律建立起來的外部行政管理和合作制度，以及對行業協會的管理權力在相關政府及管理機構之間的分配和協調製度。

　　我國行業協會管理體制包括管理系統的結構形式和管理制度。1989年頒佈的《社會團體登記管理條例》明確了對行業協會實行“分級登記，雙重管理”的管理體制。從結構形式的角度來看，行業協會的成立登記和監督管理由登記管理機關和業務主管單位雙重負責；根據行業協會的業務範圍和所在地行政級別，進行分級登記和分級管理。從管理制度的角度來看，以《社會團體登記管理條例》（1998年）為核心，加上中央和地方出台的只針對行業協會的法規和規章，形成了對行業協會登記、監管和扶持培育的各種制度。

　　行業協會管理體制實際上體現的就是國家對發展行業協會的態度，其背後反映的是國家對市場領域和社會領域的態度。隨著經濟體制改革和政治體制改革的不斷深入，我國的社會改革被提上了日程，其主要標誌就是建立“小政府、大社會”的目標模式，意味著在市場經濟活動中將弱化政府職能，充分發揮市場、行業協會的自我調節功能。然而，政府對行業協會既鼓勵又限制的態度是造成目前行業協會無法實現轉型的根本原因。同時，行業協會地位的不明確與定位的不清晰，進一步導致政會關係不順，影響行業協會功能與作用的發揮。因此，在轉型社會的背景下，未來的變遷趨勢將會是改革現行的行業協會管理體制，鼓勵地方創新，並逐步取消雙重管理體制，靈活地落實分級管理以及有必要的競爭。

　　在我國，行業協會屬於社會團體範疇，行業協會管理體制受到社團管理體制的約束，其建立過程就是社團管理體制的反映。與此同時，隨著政府經濟管理體制改革的推進，出現了只針對行業協會的行政法規、部門行政規章、地方性法規或地方行政規章，現行的行業協會管理體制得以逐步建立。總體來看，我國政府對行業協會的管理體制演變過程可以分為四個階段。

　　（一）集權管理時期（1949～1969年）

　　1950年9月政務院頒佈《社會團體登記暫行辦法》（簡稱《辦法》）和1951年3月內務部頒佈《社會團體登記暫行辦法和實施細則》是我國關於社會團體最早的法規、規章。這兩個法規、規章的目的，主要是清理從舊社會遺留下來的各種社會團體，取締不符合新社會要求的社會團體，其他社會團體改造後予以保留。《辦法》規定：全國性的社會團體，應向中央人民政府內務部申請登記；地方性的社會團體，應向當地人民政府申請登記；由省（市）或大行政區人民政府批准，同時轉呈直接上級政府備案。可見，新中國成立之初，我國就已經確立了社會團體的分層管理體制。但是，《辦法》只規定了社會團體的登記管理機關，並未規定社團要有業務主管單位。而在那時，中國國家和社會之間的關係，是一種有別於西方國家法團主義和多元主義的集權主義模式，所以內務部和地方各級政府作為社團的登記管理機關，事實上集中了審批權和管理權於一身，雙重管理體制還未初現端倪。

　　（二）多頭管理時期（1969～1989年）

　　1969年1月，國家內務部撤銷，其主管的大部分工作由財政部、公安部、衛生部、國家計委承擔，社團管理工作進入了多頭管理狀態，各個政府部門（包括從內務部分出來的、原來就有管理權的部門）都有審批和管理社團的權力，甚至出現了社團審批和管理其他社團或者未經批准隨意成立全國性組織的情況。1978年2月成立的國家民政部也只是當初內務部的一個複製而已，並未改變社團管理格局。沒有了統一的管理，大量合法的和非法的社團相繼成立，社會團體呈現魚龍混雜的局面。1984年，中共中央、國務院頒佈《關於嚴格控製成立全國性組織的通知》以及北京、廣東頒佈的地方性法規並未改變社會團體無序發展的局面。

　　此階段的行業協會，在經濟管理與行業管理中一直處於“無位”和“無為”的狀態。在現行的行業協會管理體制成立前，我國實行的是計劃經濟體制下的部門管理：政府經濟部門直接管控著部門所有下屬企業，政企之間沒有也不需要任何社會中介組織；部門管理實際上是一種行政性管理和全能管理。隨著這一時期社會團體的迅猛發展，行業協會作為市場體制和國家體制之外出現的一項重大的組織創新和制度創新，它在彌補“政府失靈”和“市場失靈”中的作用日益凸顯。因此，相較於其他類型的社會團體，行業協會的發展逐漸受到政府的重視，它構成介於政府的法律管理（巨集觀）與企業的自主管理（微觀）之間的一種群體的自律管理（中觀）已經成為一種必然。

　　（三）分級雙重管理時期（1989～2013年）

　　1989年10月，國務院《社會團體登記管理條例》（簡稱《條例》（1989年）），初步確立了我國行業協會管理體制基本框架：

　　第一，登記管理。《條例》（1989年）規定，國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部是本級人民政府的社會團體登記機關；

　　第二，業務管理。《條例》（1989年）規定，國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業、學科或者業務範圍內社會團體的業務主管單位；

　　第三，限制競爭。《條例》（1989年）規定，在同一行政區域內不得重覆成立相同或者相似的社會團體。可以看出，《條例》（1989年）將社團登記管理、監督管理和相應的處罰權集中給予了民政部，把業務管理權交給了相關業務主管單位；並且，為了避免社團之間的競爭給已經建立的社團帶來威脅，遵循了限制競爭的原則。行業協會屬於社會團體的範疇，其管理體制基本是嵌於社團管理體制框架內，遵循的是“分級雙重管理”和限制競爭原則。

　　（四）一元管理時期（2013年始）

　　一元管理，是指行業協會不再由業務主管單位批准而直接向民政部門依法登記、註冊的管理制度。2013年3月，十二屆全國人民代表大會通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》，強調逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤，成立行業協會商會可直接向民政部門依法申請登記，這標誌著我國行業協會管理將由傳統的雙重管理制向直接登記制過渡，從二元管理向一元管理髮展；在任務分工中，要求發展改革委、民政部會同國資委等有關部門負責，於2013年9月底前提出脫鉤方案，確定一批行業協會商會進行試點，同時試點一業多會。