績效問責制
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績效問責制是在政府績效管理中,基於績效評估的結果,問責主體依法定程式追究沒有達到基本績效目標和標準的政府機構及其公務人員的公共責任的制度。與傳統政府管理關註投入、過程和強調規則為本不同,績效問責強調結果為本,它不僅關註政府及其公務人員的行為過程,更註重其行為的最終結果、服務質量和公民滿意度等。
建立績效問責制的核心在於解決績效結果無人負責、難以進行有效的績效激勵和約束的問題。經濟法“責權利效相統一”原則強調,“效”是責、權、利的設置起點和檢驗終點,是構建科學的績效問責制的基本指導原則。
責權利效相統一原則的核心是主體的權(力)利、利益、義務、職責必須相一致,不應當有脫節、錯位、不平衡現象存在。一是以效為本。效既是責權利的起點,又是責權利的終點,也是檢驗責權利的設置和制衡機制是否正確得當的實踐標準；二是權責相當,不能失衡、畸輕畸重。有責無權或者權輕責重令人難以承擔其責任,會令人畏縮不前。有權無責或權重責輕會誘發專權擅權、濫用職權等；三是責、權都必須與利相結合,否則是空中樓閣,無法作用。角色責任承擔者之利益同其所扮演的角色及其工作成效要有機地聯繫、統一起來。權責重,成效顯著,利就大；反之則悖。責權利效相統一原則,關鍵是要做到令角色扮演者的切身利益同其權責效之關係明晰,獎罰分明。
在政府績效管理中,對政府及公務人員,如果沒有責權利效一致之績效角色責任定位、適當的權益配置和制約,就難以使其真正地對績效負責。為此,要以責權利效相統一原則為指導,建立科學的績效問責制度。
績效問責制是問責制之一。關於“問責制”的制度結構,,應當是由角色擔當、說明回應和違法責任組成的“三段式”的系統構成。認為這“三段式”的系統構成體現了問責制結構的完整內涵,相應地績效問責制之制度結構是由績效角色責任、說明回應責任以及激勵和約束機制組成的系統構成。
第一,績效角色責任。
績效角色就是政府部門及其公務人員所承擔的公共性、社會性角色,通常表現為具體的績效目標。績效目標是指政府及其各部門適應所處環境的需要,依據共同的價值觀念,根據國家或政府部門所賦予的使命和服務,經由構成人員的共同參與以及朝一致方向努力所追求的各種成就和最後結果。為保證績效目標的清晰性和確定性,這種績效目標通常用經濟、效率、效益、質量、回應性、責任性等方面的指標來表述。
第二,績效說明回應責任。
在政府績效管理制度中,績效問責制涉及三種不同性質的法律關係和法律規範:政府對公眾的公共受托責任關係、政府與其內部機構的委托代理即組織關係以及政府機構內部層級組織管理關係。在政府對公眾的責任關係中,政府有對其績效說明回應的義務,要履行績效報告和績效信息公開的責任,以便於公眾及時獲取政府部門的績效信息。在政府與其內部機構的委托代理關係中,政府機構要向其委托機構作績效報告,報告履行職責之績效情況,並對委托機構之問責進行回應。在政府內部組織層級管理關係中,官員及公務員有就其角色責任說明回應之義務。
第三,績效激勵和約束機制。
績效問責制將物質利益引入責任形式之中,以一套全新的獎優罰劣機制,使政府及其公務人員產生持續改進績效的長久的內在驅動力。一方面,建立績效激勵機制,如允許預算部門將節約下來的資金留作本單位利潤等。此外還有績效獎勵、精神補償、資金增益分享、績效工資、效率紅利等；另一方面,以問責作為約束,使績效成為政府及其公務人員應該達到的基本要求,否則就要承擔相應的責任。這種責任機制更多地體現為獎懲機制的統一。
在績效問責制所涉及的政府與公眾、政府與其內部機構和政府內部層級組織管理三種法律關係中,其責任主體主要有兩種:政府機構和公務員。對這兩種主體而言,分別有不同的責任形式。
第一,政府及其組成部門的績效責任。
其績效責任形式主要有以下幾種:
- 績效報告。政府及其組成部門每年要就其公共支出及其履行職責的績效情況向公眾和撥款部門報告；
- 改進公共支出績效。如果未履行好既定的角色責任、未實現既定的績效目標,政府及其組成部門則要認真查找不足,分析原因,並調整工作思路和舉措,以改進績效,實現績效目標；
- 增減預算支出資金。政府及其組成部門的績效責任最終要落到增減預算資金上。要建立績效預算制度,按績效而不是按投入撥款,將政府及其組成部門的績效與其預算撥款掛鉤。政府及其組成部門如績效不佳,或者未能履行好績效報告及績效改進義務等,將最終影響到機構的預算撥款。對於績效不佳的部門或項目,則在人民代表大會中予以公佈,減少直至取消其預算；對績效目標實現好的部門給予獎勵。
第二,官員及公務員的績效責任。
其績效責任形式主要體現在以下制度中:與績效相統一的職務任免、升降制度。
