經濟監管體制

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　　經濟監管體制是指有關經濟監管機構的組織結構、責權結構及其運行方式。

　　其主要內容包括：各種經濟監管機構的設置及相互關係、各種經濟監管機構的職責、許可權劃分，各種職責、許可權的相互關係及運行方式。其中，經濟監管機構是經濟監管的組織形式和組織保證，職責許可權是經濟監管的職能形式和功能保證，運行方式則是經濟監管組織形式和職能形式的動態反映和動態結合。經濟監管體制決定經濟監管的性質、規模、功能和效率，健全的經濟監管體制對於保證經濟監管的效率與效能、保障經濟社會的健康穩定發展具有重要的作用和意義。

　　從經濟法的角度看，經濟監管體制就是經濟監管權的賦予、規範與協調問題。市場主體及其行為的多元化、市場經濟運行的廣泛性與經濟社會生活的複雜性，決定了政府的經濟監管目標與任務不可能完全集中於某個政府管理部門。由一個政府機構將所有的經濟監管職能都承擔下來即使在理論上行得通，在實踐中也是不可能的。更何況這一設想因與市場經濟的基本理念相衝突，在理論上也是站不住腳的。於是，必然會產生分權與集權、分權與協調等權力配置問題，如何配置權力是經濟法的最基本任務，作為經濟法組成部分的經濟監管法律制度本身就是關於權力配置的制度安排，在此意義上，經濟監管法律制度的首要內容即為建立符合中國社會主義市場經濟發展要求的經濟監管體制。

　　經濟秩序顯然屬於一種公共資源，國家對於市場經濟的監管也是公共管理的重要內容。公共資源具有供應的聯合性、有限性、使用的分散性、高度相互依存性與不可分性等特點。作為共同財富和公共產品，對社會經濟秩序必須採取集體行動。個體對公共資源的自由選擇與利用和社會的公共資源的分散管理，將產生破壞性競爭。根據決策理論，在公共管理中，管理主體越多越分散，管理責任就會愈趨於鬆弛，對經濟秩序的保護就越無力，資源的狀況越壞。反之，權力越統一，責任就越大；權力越是集中並趨向單一中心，責任就越明確，權力主體之間的破壞性競爭和摩擦就越小。因此，在構建經濟監管體制耐，必須實行統一指揮，加強調控，推行主要管理功能部門化，確立單一權力結構和單一行政領導系統。同時，社會經濟秩序作為公共資源可以聯合使用和各種可能使用方式的互相依存的重要性質及其因此而產生的複雜難題，在經濟監管中需要有廣泛的協調和處理機構間衝突的機制，需要有必要的權力交叉與分割。申言之，在同一背景和理由下，經濟監管既需要集權，也需要分權與平衡。事實上，在經濟監管體制的構建中，一直存在著集權與分權的難題。一方面，統一領導需在部門協調的原則下實現，集權不是大一統的權力壟斷；另一方面，功能上的權力分散又將形成權力行使和管理責任的混淆，導致管理的無責任性與混亂性。如何合理解決這一矛盾，的確需要進行探索。這一問題也是世界性難題，許多國家經過多年實踐，大都選擇了趨向集中和傾向單一決策、指導、控制與執行中心的方向。經濟監管的權力越來越向一個政府部門聚集，越來越向中央政府聚集。中國的經濟監管也應走上這條道路。

　　但是，從中國目前的情況看，承擔經濟監管職責的部門和組織較多，既有綜合監管部門——工商行政管理局；又有專項監管部門——物價局、質量技術監督局、商檢局、海關等；還有專業監管部門——證監會、房產管理部門、土地管理部門、文化出版管理部門等。此外，一些行業組織、行業協會也在一定程度上承擔著監管的職責。如何將這些監管部門之間的權力進行合理配置，形成協調有序的監管體制，是構建經濟監管法律制度所面臨的一個巨大挑戰。

　　雖然中國已經初步形成了具有中國特色的經濟監管體制，但隨著社會主義市場經濟建設進程的加快和經濟體制改革的深化，經濟監管體制不適應新形勢要求牲公共利益而牟取小集團利益的事情便會經常發生。在這種情況下，需要由法律明確各監管機構的職責許可權，嚴格控制監管機構監管權行使的目的、方式。同時，也要通過立法完善經費保障機制，阻斷監管機構利用國家權力“創收”的渠道。

　　3.監管職權的劃分、機構的設置與解決“飯碗”問題相關。我國是一個人口大國，就業壓力也會反映到政府機構的就業崗位安排上來。政府機構在某種程度上成了消化就業人口的一個重要途徑。在轉軌時期，政府維護市場秩序的職能在加強，任務也更重，但監管經驗、手段、裝備等明顯不足，所以大量的人員涌入市場監管領域。而與人員膨脹相伴隨的是執法人員素質的低下，它直接導致市場監管工作效率的低下、監管成本的提高和編製的增加。因此，監管工作人員的數量擴張和素質提升不成比例迫使監管機構再進一步因人設崗、擴大編製，形成惡性迴圈。對於這種情形，需要對於經濟監管部門的機構設置、人員素質等提出明確的規定與要求，以法律形式確定相關的制度安排，有效防止機構臃腫與人員大量增加。

　　4.監管職權的劃分、機構的設置與政府管理體制的總體設計有關。在建國初期，由於管理經驗的不足，政府管理體制的設計基本照搬了前蘇聯的做法，“對口”就是其中組織原則之一，我們將這一計劃經濟的組織原則擴展到了整個政府機構的設置及政府的管理行為中。現在，對口原則依然被延續。但是，“對口原則”僅是從主管部門便於管理的角度出發，而不是從市場需要出發。“對口”不僅擴大了政府機構和管理人員的數目，而且使市場監管權力、各種監管行為分散，該集中的沒有集中，不該集中的卻集中不少，是造成監管效率低下和官僚作風泛濫的直接原因。在這種情況下，法律應該按照市場經濟發展的要求，重新設計經濟監管體制。

　　經濟監管行為，從監管行為的形成、監管行為的執行、行為效果的評判到行為調整，是一個完整的過程。這一具有自身內在機制的過程，是在各個相關利益主體之間的互動關係中實現的。這種互動既是一個立法過程，又是一個行政過程，還是一個法律法規不斷變化、調整的過程。其間，存在三個相互作用、相互影響的行為主體——監管者、被監管者、消費者。三者之間的博弈將導致利益格局的變化，最終推動經濟監管行為的形成與完善。因此，任何監管體制的設計在考慮監管主體自身及其相互之間的關係時，還必須充分考慮這三個主體的關係，這是一個相當複雜的難題。

　　(一)監管體制設置的原則

　　為什麼在機構林立的政府科層制度中，具有自身特殊性與相對獨立性的經濟監管機構能成長起來?對於此問題，學者們從不同角度進行瞭解釋。通常認為，最大的原因在於，隨著現代化社會分工和組織化程度的不斷提高，對政府的管理能力和水平提出了很高的要求，要求任職者必須具有其職務所需的專門知識和技能。而此種知識和技能的獲得一般都需要經過相當時間的正式教育和充實的專業訓練。因此，經濟監管機構必須組織起一支職業化的隊伍，使之長期專註於某些特殊產業或市場領域，熟悉這些產業的經濟特征，漸漸累積規制執法的經驗。他們所具備的專業知識，將使經濟監管機構在經濟監管過程中，享受到“職能專業化和勞動分工的好處”：表現在信息收集方面，監管機構能產生“專業經濟”，降低信息成本；監管機構可以反覆多次地執行某項特殊職能，節約交易成本等等。

　　在現代社會，監管機構居於利益的巨大漩渦里，監管過程涉及各利益集團的博弈與衝突，意圖保持中立地位的監管機構必須被授予巨大而廣泛的權力，具備相當的獨立性與權威性，才可能實現規制的政策目標。西方發達國家規制與改革的歷程無不表明，政府在如何保持自己的超然地位，如何提高自身的規制能力與效果，將直接影響微觀經濟的運行、改革的進程，從而制約市場經濟的正常發展。一個良性的監管體制的設立，最重要的莫過於滿足以下要求：

　　1.獨立。獨立即要求監管機構的職能與政府的其他職能相分離，儘量減少政治或行政的因素影響和干擾監管機構依法公正地行使自己的權力，從而最大限度地實現公共利益。例如，為保證監管機構決策與意志的獨立性，監管機構在組成與運作上設置了種種限制：人員的任免須經權力機構同意方可任命，任期較長且是分批分次進行更迭，不同於普通行政機構；監管機構議事規則具有特殊性，一般採用合議制，集體討論後再進行表決，遵循少數服從多數的原則；監管機構的決策不受或在很少的程度上受其他部門的影響，它只根據法律賦予的權力履行日常規制之責，同時就此承擔法律責任。儘管在現實中，監管機構完全的不偏不倚只是一種例外，但監管者的利益獨立於被監管者、相對獨立於其他政府機構，卻是保證監管機構獨立性的基本條件。

　　2.高效。高效是指監管機構能夠以較低的成本、較高的效率履行自己的職能，獲得較好的監管效果。其一，監管機構在一定程度上應打破權力體制之間的傳統疆域，體現行政、立法和司法權力之間既相互獨立又相互滲透的作用，這有利於縮短過於冗長的立法、司法程式，從而提高監管效率；其二，由於監管機構中經濟學家、法學家、行政官員和技術專家的多元化人力資源配置，使得監管機構中的工作人員凝結成為一個知識組合。不同的知識信息可以進行直接的匯合與交流，較好地解決了專門知識在複雜監管過程中韻局限性問題，自然有助於提高行政效率。

　　在這樣的原則下，需要徹底改變現行的條塊分割、部門分割、權力分散的監管體制現狀，建立相對集中的統一監管機構，並以此機構為核心，合理的配置各種監管資源。有學者提出了建立“國家市場監督管理委員會”的設想，並具體提出了改革現有監管體制的建議，這些意見和建議值得從法律的角度進行深入的探討與研究，合理的部分可以納入立法。

　　(二)監管機構的權力

　　由於監管機構可以行政規章的形式創製法律與標準，並通過監督與製裁來貫徹法律，因此，監管機構所享有的法律許可權超出了傳統“三權分立”的範疇。具體而言，監管機構的權力包含以下幾項：

　　1.準立法權。立法權本專屬於權力機構，但隨著社會的發展，專業分工的細化。權力機構沒有時間、精力也沒有能力就每項社會事務進行立法，但又不能放任在某些領域出現法律真空，於是各種授權立法應運而生。因此，權力機構通過授權把部分立法權讓與各種獨立監管機構，各監管機構則根據總體的規制政策與目標，制定立法機關也無法完全制定的詳細規則，從具體細節上補充授權性法律，行使類似於立法的權力。

　　2.行政權。承擔從信息收集到法律執行的各種行政任務，例如，收集並向社會公佈有關信息、依據法定程式對違反有關法律法規的市場主體進行處罰。

　　3.準司法權。獨立監管機構具有對違法行為進行裁決的權力，這使它承擔了部分的司法權(由於其不是真正意義上的司法機關，故稱之為“準司法權”)。準司法權一方面表現在監管機構對特殊案件的具體裁決過程上，另一方面表現在監管機構享有法院的某些職能。例如，監管機構可就某項訴訟主持聽證會。併進行裁決；監管機構可以收集證據並且採用它認為需要採用的規則來起訴和處罰違規的企業，即建立起一種類似於法庭的機制使特殊權力得以實施。