经济监管体制

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

　　经济监管体制是指有关经济监管机构的组织结构、责权结构及其运行方式。

　　其主要内容包括：各种经济监管机构的设置及相互关系、各种经济监管机构的职责、权限划分，各种职责、权限的相互关系及运行方式。其中，经济监管机构是经济监管的组织形式和组织保证，职责权限是经济监管的职能形式和功能保证，运行方式则是经济监管组织形式和职能形式的动态反映和动态结合。经济监管体制决定经济监管的性质、规模、功能和效率，健全的经济监管体制对于保证经济监管的效率与效能、保障经济社会的健康稳定发展具有重要的作用和意义。

　　从经济法的角度看，经济监管体制就是经济监管权的赋予、规范与协调问题。市场主体及其行为的多元化、市场经济运行的广泛性与经济社会生活的复杂性，决定了政府的经济监管目标与任务不可能完全集中于某个政府管理部门。由一个政府机构将所有的经济监管职能都承担下来即使在理论上行得通，在实践中也是不可能的。更何况这一设想因与市场经济的基本理念相冲突，在理论上也是站不住脚的。于是，必然会产生分权与集权、分权与协调等权力配置问题，如何配置权力是经济法的最基本任务，作为经济法组成部分的经济监管法律制度本身就是关于权力配置的制度安排，在此意义上，经济监管法律制度的首要内容即为建立符合中国社会主义市场经济发展要求的经济监管体制。

　　经济秩序显然属于一种公共资源，国家对于市场经济的监管也是公共管理的重要内容。公共资源具有供应的联合性、有限性、使用的分散性、高度相互依存性与不可分性等特点。作为共同财富和公共产品，对社会经济秩序必须采取集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会愈趋于松弛，对经济秩序的保护就越无力，资源的状况越坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在构建经济监管体制耐，必须实行统一指挥，加强调控，推行主要管理功能部门化，确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时，社会经济秩序作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题，在经济监管中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。申言之，在同一背景和理由下，经济监管既需要集权，也需要分权与平衡。事实上，在经济监管体制的构建中，一直存在着集权与分权的难题。一方面，统一领导需在部门协调的原则下实现，集权不是大一统的权力垄断；另一方面，功能上的权力分散又将形成权力行使和管理责任的混淆，导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾，的确需要进行探索。这一问题也是世界性难题，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制与执行中心的方向。经济监管的权力越来越向一个政府部门聚集，越来越向中央政府聚集。中国的经济监管也应走上这条道路。

　　但是，从中国目前的情况看，承担经济监管职责的部门和组织较多，既有综合监管部门——工商行政管理局；又有专项监管部门——物价局、质量技术监督局、商检局、海关等；还有专业监管部门——证监会、房产管理部门、土地管理部门、文化出版管理部门等。此外，一些行业组织、行业协会也在一定程度上承担着监管的职责。如何将这些监管部门之间的权力进行合理配置，形成协调有序的监管体制，是构建经济监管法律制度所面临的一个巨大挑战。

　　虽然中国已经初步形成了具有中国特色的经济监管体制，但随着社会主义市场经济建设进程的加快和经济体制改革的深化，经济监管体制不适应新形势要求牲公共利益而牟取小集团利益的事情便会经常发生。在这种情况下，需要由法律明确各监管机构的职责权限，严格控制监管机构监管权行使的目的、方式。同时，也要通过立法完善经费保障机制，阻断监管机构利用国家权力“创收”的渠道。

　　3.监管职权的划分、机构的设置与解决“饭碗”问题相关。我国是一个人口大国，就业压力也会反映到政府机构的就业岗位安排上来。政府机构在某种程度上成了消化就业人口的一个重要途径。在转轨时期，政府维护市场秩序的职能在加强，任务也更重，但监管经验、手段、装备等明显不足，所以大量的人员涌入市场监管领域。而与人员膨胀相伴随的是执法人员素质的低下，它直接导致市场监管工作效率的低下、监管成本的提高和编制的增加。因此，监管工作人员的数量扩张和素质提升不成比例迫使监管机构再进一步因人设岗、扩大编制，形成恶性循环。对于这种情形，需要对于经济监管部门的机构设置、人员素质等提出明确的规定与要求，以法律形式确定相关的制度安排，有效防止机构臃肿与人员大量增加。

　　4.监管职权的划分、机构的设置与政府管理体制的总体设计有关。在建国初期，由于管理经验的不足，政府管理体制的设计基本照搬了前苏联的做法，“对口”就是其中组织原则之一，我们将这一计划经济的组织原则扩展到了整个政府机构的设置及政府的管理行为中。现在，对口原则依然被延续。但是，“对口原则”仅是从主管部门便于管理的角度出发，而不是从市场需要出发。“对口”不仅扩大了政府机构和管理人员的数目，而且使市场监管权力、各种监管行为分散，该集中的没有集中，不该集中的却集中不少，是造成监管效率低下和官僚作风泛滥的直接原因。在这种情况下，法律应该按照市场经济发展的要求，重新设计经济监管体制。

　　经济监管行为，从监管行为的形成、监管行为的执行、行为效果的评判到行为调整，是一个完整的过程。这一具有自身内在机制的过程，是在各个相关利益主体之间的互动关系中实现的。这种互动既是一个立法过程，又是一个行政过程，还是一个法律法规不断变化、调整的过程。其间，存在三个相互作用、相互影响的行为主体——监管者、被监管者、消费者。三者之间的博弈将导致利益格局的变化，最终推动经济监管行为的形成与完善。因此，任何监管体制的设计在考虑监管主体自身及其相互之间的关系时，还必须充分考虑这三个主体的关系，这是一个相当复杂的难题。

　　(一)监管体制设置的原则

　　为什么在机构林立的政府科层制度中，具有自身特殊性与相对独立性的经济监管机构能成长起来?对于此问题，学者们从不同角度进行了解释。通常认为，最大的原因在于，随着现代化社会分工和组织化程度的不断提高，对政府的管理能力和水平提出了很高的要求，要求任职者必须具有其职务所需的专门知识和技能。而此种知识和技能的获得一般都需要经过相当时间的正式教育和充实的专业训练。因此，经济监管机构必须组织起一支职业化的队伍，使之长期专注于某些特殊产业或市场领域，熟悉这些产业的经济特征，渐渐累积规制执法的经验。他们所具备的专业知识，将使经济监管机构在经济监管过程中，享受到“职能专业化和劳动分工的好处”：表现在信息收集方面，监管机构能产生“专业经济”，降低信息成本；监管机构可以反复多次地执行某项特殊职能，节约交易成本等等。

　　在现代社会，监管机构居于利益的巨大漩涡里，监管过程涉及各利益集团的博弈与冲突，意图保持中立地位的监管机构必须被授予巨大而广泛的权力，具备相当的独立性与权威性，才可能实现规制的政策目标。西方发达国家规制与改革的历程无不表明，政府在如何保持自己的超然地位，如何提高自身的规制能力与效果，将直接影响微观经济的运行、改革的进程，从而制约市场经济的正常发展。一个良性的监管体制的设立，最重要的莫过于满足以下要求：

　　1.独立。独立即要求监管机构的职能与政府的其他职能相分离，尽量减少政治或行政的因素影响和干扰监管机构依法公正地行使自己的权力，从而最大限度地实现公共利益。例如，为保证监管机构决策与意志的独立性，监管机构在组成与运作上设置了种种限制：人员的任免须经权力机构同意方可任命，任期较长且是分批分次进行更迭，不同于普通行政机构；监管机构议事规则具有特殊性，一般采用合议制，集体讨论后再进行表决，遵循少数服从多数的原则；监管机构的决策不受或在很少的程度上受其他部门的影响，它只根据法律赋予的权力履行日常规制之责，同时就此承担法律责任。尽管在现实中，监管机构完全的不偏不倚只是一种例外，但监管者的利益独立于被监管者、相对独立于其他政府机构，却是保证监管机构独立性的基本条件。

　　2.高效。高效是指监管机构能够以较低的成本、较高的效率履行自己的职能，获得较好的监管效果。其一，监管机构在一定程度上应打破权力体制之间的传统疆域，体现行政、立法和司法权力之间既相互独立又相互渗透的作用，这有利于缩短过于冗长的立法、司法程序，从而提高监管效率；其二，由于监管机构中经济学家、法学家、行政官员和技术专家的多元化人力资源配置，使得监管机构中的工作人员凝结成为一个知识组合。不同的知识信息可以进行直接的汇合与交流，较好地解决了专门知识在复杂监管过程中韵局限性问题，自然有助于提高行政效率。

　　在这样的原则下，需要彻底改变现行的条块分割、部门分割、权力分散的监管体制现状，建立相对集中的统一监管机构，并以此机构为核心，合理的配置各种监管资源。有学者提出了建立“国家市场监督管理委员会”的设想，并具体提出了改革现有监管体制的建议，这些意见和建议值得从法律的角度进行深入的探讨与研究，合理的部分可以纳入立法。

　　(二)监管机构的权力

　　由于监管机构可以行政规章的形式创制法律与标准，并通过监督与制裁来贯彻法律，因此，监管机构所享有的法律权限超出了传统“三权分立”的范畴。具体而言，监管机构的权力包含以下几项：

　　1.准立法权。立法权本专属于权力机构，但随着社会的发展，专业分工的细化。权力机构没有时间、精力也没有能力就每项社会事务进行立法，但又不能放任在某些领域出现法律真空，于是各种授权立法应运而生。因此，权力机构通过授权把部分立法权让与各种独立监管机构，各监管机构则根据总体的规制政策与目标，制定立法机关也无法完全制定的详细规则，从具体细节上补充授权性法律，行使类似于立法的权力。

　　2.行政权。承担从信息收集到法律执行的各种行政任务，例如，收集并向社会公布有关信息、依据法定程序对违反有关法律法规的市场主体进行处罚。

　　3.准司法权。独立监管机构具有对违法行为进行裁决的权力，这使它承担了部分的司法权(由于其不是真正意义上的司法机关，故称之为“准司法权”)。准司法权一方面表现在监管机构对特殊案件的具体裁决过程上，另一方面表现在监管机构享有法院的某些职能。例如，监管机构可就某项诉讼主持听证会。并进行裁决；监管机构可以收集证据并且采用它认为需要采用的规则来起诉和处罚违规的企业，即建立起一种类似于法庭的机制使特殊权力得以实施。