粘蠅紙效應

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粘蠅紙效應(flypaper effect)

　　粘蠅紙效應是指中央政府撥付的錢會粘在它到達的地方部門,從而增加這個地方政府的支出,而增加的支出水平大於本地政府稅收增加帶來的地方政府公共支出水平。

　　一般財政理論認為財政撥款分為三類:無條件的補助、配套補助與專項補助。專項補助,中央政府指定了資金使用方向,所以必然增加地方政府的公共支出水平,而配套補助則要求地方政府必須有配套資金撥付共同用於公共產品支出,從而扭曲了公共產品的價格,增加地方政府的公共支出,這種增加可能是不合理的,這兩種類型的補助都具有替代效應。

　　而無條件補助沒有指定配套資金與使用方向,所以從理論上認為它對地方政府在公共支出提供上的促進作用與地方政府本身增加同水平的財政收入從而帶來的公共支出水平是一樣的,即產生收入效應。但“粘蠅紙效應”的存在則證實無條件補助同樣具有替代效應。

　　Gramlich指出地方居民的收入增加1美元,可使地方公共開支增加0.05～0.1美元,而1美元的中央補助將使地方公共開支增加0.4～1美元,後者的效應遠大於前者,中央補助與地方居民收入對地方公共開支而言,是不可完全替代。這種現象被稱作“粘蠅紙效應”,通俗地說,地方公共部門獲得的中央補助趨於留在公共部門,地方政府獲得的財力增加被以不恰當的比例運用於公共開支,而不是通過合理削減地方稅收等形式讓利於地方居民。

　　這個興起不過40、50年的財政現象引起眾多學者的興趣,從政治、經濟、社會等多角度研究它的原因,其中最具有典型代表的理論模型是基於財政幻覺( fiscal illusion)的“中位數選民模型”(medianvotermodel, Oates) 和“官僚主義作為模型”( bureaucratic behaviormodel, Leviathan) 。^[1]

　　最有代表性的財政幻覺模型最早由Oates和Courant在20世紀70年代末所建立。在此，重點介紹Oates的模型。Oates模型假定，由於投票人的財政幻覺影響，固定數額補貼也具有替代效應。在Oates模型中，地方政府官員的目標函數是：使滿足地方居民偏好約束的產出實現最大化；同時，地方居民的邊際稅收價格不會被固定數額補貼影響。

　　但是，由於政府接受補貼的事實，導致當地居民誤認為當地的平均稅收成本將會降低。因為，平均的稅收價格低於邊際成本時，地方的產出水平將會大幅提升。一般而言，地方消費者收入的提升使需求曲線向右邊移動。但是，由於地方政府產品價格的降低，固定數額補貼的影響變為沿著需求曲線移動。

　　如上圖所示，D1是初始的需求曲線，Pm1是地方居民面臨的初始稅收價格，此時，政府間補貼的數量為零。不變的稅收價格與初始的需求曲線相交，初始產出水平為0Q1。收入的增加使需求曲線由D1向右移動。如果地方政府將獲得的補貼完全轉移給居民，需求曲線將變動到D2。

　　然而，產出最大化的政府將截流補助，以便用相對較低的稅收價格Pm2生產地方公共產品和服務。由於補助將減少稅收價格，因此，隨著需求量的增加Pm2下降。在圖中，稅收價格減少的數量=政府間的補貼規模/產品規模。地方政府獲得政府間補貼的結果導致，稅收價格與初始需求曲線的交點由A到B，相應的需求數量由0Q1變為0Q2。

　　從理論上講，地方政府的產品規模取決於居民對地方公共產品的需求價格彈性以及收入增長決定的需求收入彈性兩個因素。Oates模型以政府產出相對於居民收入水平和政府間補貼規模的變化率為基礎，經過實證檢驗得到結論：需求價格彈性對需求收入彈性的絕對值的比值一定超過全部稅收占居民私人收入的份額；也即是說，對地方政府以及地方產品市場而言，固定數額補貼的影響效應超過收入增長的影響。Oates模型所闡釋的，固定數額補貼與等量個人收入增長兩者間激勵效應的差異，從另外的角度證明瞭“粘蠅紙”效應的存在。

　　1、信息不對稱是“粘蠅紙效應產生的直接原因。

　　政府不能完全瞭解民眾需求方面的信息，只能按照某一階級所代表的利益進行決策。民眾對政府的決策及公共品供給信息也不能完全瞭解，並且大多數民眾都普遍認為政府會將財政撥款用於公共部門，從而降低了本地區公共品供給價格。這種信息不對稱導致轄區居民的財政幻覺，從而刺激居民對公共品的消費。

　　2、政府官員對自身利益的追其是“粘蠅紙效應”產生的條件之一。

　　由於政府官員與轄區成員兩者之間的利益具有差異性。在追求自身福利最大化動機的驅動下，政府官員更傾向於將撥款投向公共部門，在滿足居民對公共品的需求之外，也同時實現了自身在政治上、經濟上福利的增加。

　　3、我國現階段民主決策機制和利益表達機制不完善也是“粘蠅紙效應”產生的原因之一。

　　建立完善的社會利益表達機制是提高公共決策透明度，健全政府科學民主決策機制的重要前提。公共決策是以政府部門為決策主體做出的干預經濟的決策，它比市場為主體的市場決策複雜得多。官僚出於理性經濟人的考慮，可以藉助提供公共物品的壟斷權，使用行政手段創造各種不平等競爭條件維護小部分群體的利益。而民主決策機制和利益表達機制的不完善使社會公眾不能準確地表達自身對公共品的偏好和需求，並且前面所提的信息不對稱加重了公共決策的低透明性，從而使“粘蠅紙效應”產生。

　　4、我國現階段相關利益約束機制即監督機制不完善為“粘蠅紙效應”產生提供條件。

　　由於監督者對政府和政府行為的信息擁有不對稱和不完全，政府機構比民眾擁有更多關於公共產品的信息，現階段我國立法機構和居民大都是在缺乏足夠信息的情況下來監督政府行為的。政府和官僚的公共決策不能有效地處在民眾監督之下，產生了公共產品被低效使用及尋租的可能性，“粘蠅紙效應”因而產生。

　　1、儘量消除基層政府和轄區居民之間的信息不對稱。

　　不斷完善轉移支付資金使用過程中的民主決策機制和民眾的利益表達機制，如政務公開、陽光財政等制度。通過此種方式，民眾能更好瞭解政府資金使用目的和使用情況，同時民眾需求表達渠道更加暢通和多樣化，最終在轉移支付制度中達到“錢為民所用”的效果。

　　2、完善轉移支付相關的監督制度。

　　轉移支付資金下撥到地方後，應加強對地方轉移支付資金使用情況和使用效率的追蹤和監督。根據不同的撥款方式和撥款目的，建立不同的轉移支付考核指標和考核體系，對資金使用的社會效益、經濟效益進行考核；同時充分發揮各種監督力量，對決策制定主體進行有效監督，儘量規避轉移支付資金使用中存在的浪費和尋租等現象。

　　3、根據轉移支付不同目標選擇合適的撥款方式。

　　上級政府應根據根據地方政府當時當地的具體情況和需求，選擇使用有條件轉移支付或無條件轉移支付。若是為了增加地方某一公共產品提供數量或為了治理轄區間正外部性，則更宜採用有條件轉移支付。通過對規定資金的具體用途和使用方式進行明確規定並有效監管，可以減少地方政策決策者擴大開支的誘因及尋租的可能性。

　　4、根據不同地區的情況對現行轉移支付制度的類型結構和資金的地區分配結構進行調整。

　　對不同類型的轉移支付對地方財政努力地影響進行研究發現，不同類型的轉移支付對地方財政努力地影響是不同的。鼓勵地方增收的稅收返還對地方財政努力產生正向激勵作用，而作為總量補貼的財力性轉移支付產生了負向激勵作用。同時，同樣數量的轉移支付對西部地區比對中、東部地區產生了更大的正向激勵。因此，應根據不同地區的具體實際作多層次、多角度思考，使轉移支付資金效用最大化。