電子政務運行機制

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　　電子政務運行機制是政府信息化相關基本職能的活動方式和運行關係，是引導和制約信息化相關各項活動的基本準則及相應制度，是決定政務信息化發展的內外因素及相互關係的總稱。

　　電子政務的運行機制是由政府的職能定位、職能發揮、職能服務和管理水平所形成的。從巨集觀上講, 政府的職能分為統籌規劃、調節經濟、依法行政、穩定社會、公共服務, 而電子政務的實施是對這些政務的分解和具體化, 一是政務包括職能、法規、程式、時限等公開二是網上辦公, 即在網上申報、審批、備案、年檢、註冊, 以達到無紙化辦公；三是網上監管, 即在網上建立投訴、舉報機制, 建立信譽查詢系統等四是與其他有關部門互聯互通, 達到網上資料庫資源共用,從而實現真正意義上的機制創新和職能轉變。

　　1.目標選擇機制

　　目前學術界有關電子政務目標的分析，無論是從技術的角度，還是從理論的角度，都十分不足。現有的關於電子政務目標的分析，有的是從電子政務系統角度提出的，有的是從電子政務建設角度提出的，有的提出了單個的目標，有的則提出了電子政務發展的目標群，但多數論述僅局限於提出電子政務目標，深入分析過少。

　　(1)電子政務巨集觀目標的選擇

　　電子政務巨集觀目標指電子政務發展的導向性目標。電子政務巨集觀目標的主要功能不在於為電子政務的建設提供可供操作的標準或模板，而在於為電子政務的建設提供航向或路標，為電子政務中觀、微觀目標的制定提供總的指導思想。我們可以從電子政務發展的終極目標、根本目標兩個層面探討電子政務巨集觀目標。

　　一方面，電子政務發展終極目標的選擇。

　　我們知道，在信息資源成為人類社會經濟發展的核心要素之一後，圍繞著信息資源的開發與應用而迅猛進步的傳播技術的普及，使政府存在與發展的核心意義集中地表現為對信息所進行的搜集、整理及傳播方式的選擇，對信息的價值論釋及其意義創造的界定，以及由此而引發的關於信息化過程的哲學人類學反思。這樣，政府信息化的過程也就是政府以信息為根本資源來實現對社會及自身進行管理的過程。因此，要分析電子政務對生產力的提升這一終極目標，就需要從信息社會最重要的資源—信息資源的功能、價值及其實現的條件談起。

　　在信息社會里，電子政務將對信息的增值和有效利用起到基礎性的作用。

　　這主要是由於:①政府既是社會的管理者又是服務者。每個人、每個企業及社會團體都不可避免地要和政府打交道。只有政府首先實現了電子化、信息化，才會有全社會的信息化。全社會的信息化，為信息資源的整合提供了極大的便利。信息資源的整合，使得信息資源的分佈與利用得到最大的優化配置，從而促進了信息資源的最大增值。②政府部門是最大的信息收集者和處理者，政府部門在實施電子政務的過程中，必將產生大量的政府信息，這些信息經過嚴格的分類、加工、處理後，一方面自身己經實現了增值，另一方面零碎信息的聚合，可能產生大於兩者之和的價值，從而實現信息的極大增值。③政府部門的信息具有權威性和指導性，通過實施電子政務，使信息得以及時公開和發佈，將對社會生產和生活起到基礎性的作用。可見電子政務的實施對於信息社會裡信息的生產和傳播起著非常重要的作用。

　　另一方面，電子政務發展根本目標的選擇。

　　2002年11月8日，在中國共產黨第十六次全國代表大會上，江澤民作《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》報告，在報告中強調，“進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”顯然，“提高行政效率，降低行政成本，形成行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”就是電子政務發展的根本目標。

　　電子政務的根本目標在於優化政治上層建築，促進現代政府制度的建立，該制度又由一系列相互聯繫、相互作用的子制度構成，從而充分體現該制度的活力與效率。電子政務的進一步發展必須超越單純的客戶服務，以市民權利委任改革為中心的社會各階層與組織的廣泛合作是建立現代政府制度必須考慮的關鍵問題。政府機構需要徹底改變幾十年來業已形成的傳統體制，確立新的信息時代的政務模式，其根本目標在於優化政治上層建築，促進現代政府制度的建立，而現代政府制度又通過行政職能的服務化、行政組織的扁平化、行政程式的規範化、行政運作的民主化、行政結果的高效化得以體現。

　　(2)電子政務中觀目標的選擇

　　電子政務中觀目標是電子政務建設的主要目標，是中觀層面的、可具體操作的目標。與電子政務巨集觀目標相比，電子政務中觀目標在導向性方面趨於削弱，然而在可操作性方面大幅度提高。在《我國電子政務建設指導意見》中明確提出我國電子政務發展的中觀目標，即標準統一、功能完善、安全可靠的政務信息網路平臺發揮支持作用;重點業務系統建設取得顯著成效;基礎性、戰略性政務信息庫建設取得重大進展，信息資源共用程度明顯提高;初步形成電子政務網路與信息安全保障體系，建立規範的培訓制度，與電子政務相關的法規和標準逐步完善。針對中觀層面的、可具體操作的我國電子政務建設的各項主要目標，我們來逐一分析要實現這些目標，在電子政務發展過程中需要考察哪些具體因素:標準統一、功能完善、安全可靠的政務信息網路平臺發揮支持作用;重點業務系統建設取得顯著成效;基礎性、戰略性政務信息庫建設取得重大進展，信息資源共用程度明顯提高;初步形成電子政務網路與信息安全保障體系，建立規範的培訓制度，與電子政務相關的法規和標準逐步完善。

　　(3)電子政務微觀目標的選擇

　　電子政務微觀目標是具體政府部門發展電子政務時所要達到的目標。與電子政務巨集觀目標相比，這種目標有兩個鮮明的特點:第一，電子政務巨集觀目標主要是一種定性的、模糊的目標，因而這些目標實現的程度如何，測量起來要困難得多。電子政務微觀目標一般都可以化為具體指標或要求，因而它是定量的、明確的，這些目標達到的情況可以清楚地測量出來。第二，電子政務微觀目標具有更強烈的政策性與政治性。從某種意義上講，電子政務微觀目標總是與政策相關。

　　根據國家結構的組織形式，電子政務目標整體上可以分為中央政府電子政務目標、省政府電子政務目標、地市政府電子政務目標、縣鄉政府電子政務目標四類。不同部門政府組織進行電子政務的目標選擇時，必須考慮各自不同的背景及現實情況，並且根據各自的職能確立電子政務發展的具體目標。

　　由於各主體利益的不完全一致，從更理性的角度看，現實中各國電子政務發展也凸現出政府多級目標的衝突問題。表現如下:第一，電子政務發展中，中央政府與各級地方政府行為的衝突。第二，電子政務發展中，地方各級政府行為的衝突。第三，電子政務發展中，政府內部各部門之間的衝突。第四，電子政務發展中，政府與官員各自行為的衝突。

　　2.動力機制

　　電子政務的發展，得益於許多複雜因素的交互推動。研究電子政務發展的動力，主要功能在於更好理解電子政務發展的一般機制與規律，從而更理性地投入電子政務的建設事業之中。本章首先對電子政務動力機制進行了一般理論分析，隨後依次對電子政務發展中來自社會一般系統的動力、來自政治系統的動力、來自科技系統的動力及來自學術研究系統的動力進行研究。

　　隨著信息技術的發展，特別是互聯網技術的普遍應用，電子政務建設已成為提升一個國家或地區綜合競爭力的重要因素，是提高應對加入世貿組織挑戰能力的基礎工程。經過幾年的發展，電子政務建設逐漸擺脫“無主題變奏〔，側”的缺陷，於紛繁複雜中有一條主線在各地各級政府部門的實踐中日漸明朗。以民為本、為民服務，資金供給型的技術系統建設行為，正在轉變為需求驅動型的體制變革行為。在這一過程中，我們除了要考體制變革的目標選擇機制之外，還要考慮體制變革的內在動力機制，才能理解電子政務發展背後的推動主體、電子政務發展的源泉及提高電子政務發展水平的根本措施。

　　總的說來，電子政務發展的歷史，很多是由內部邏輯和外部壓力對抗譜寫的。電子政務的形成與發展，決不是一夜之間的事，而是由許多複雜的因素綜合作用才形成的，是公共管理組織內外部雙重因素的合力造就的。這個合力既有來自每個政府部門在規模、結構、質量、速度等方面尋求自我發展的內在衝力，也有來自全球化競爭的驅動和互聯網的發展等外在衝力。研究推動電子政務發展的內在、外在動力，主要功能在於更好理解電子政務發展的一般機制與規律，從而更理性地投入電子政務的建設事業之中。

　　(l)來自社會一般系統層面的動力

　　社會實踐的需要是推動電子政務興起與發展的重要源動力。恩格斯說過，社會一旦有技術上的需要，則這種需要就會比十所大學更能把科學推向前進。

　　以美國為例，電子政務對美國來說也是新一輪革命。自網際網路從軍用轉向民用後，美國並沒有一開始就關註電子政務問題。相反，由於企業競爭的需要，電子商務成了第一大熱點。但在聯網世界的發展過程中，人們很快發現，只有實施電子政務，才會全面改變政府、企業、公民三者之間的互動關係，把這種關係推進到一個新階段，達到用電子手段實現公共目標的目的。

　　由於社會系統中電子政務發展所涉及的相關主體主要包括政府部門、企業、居民、國外競爭者，而政府部門既是電子政務領導者，也是電子政務建設者，因此將政府部門放在政治系統研究。

　　(2)來自政治系統的動力

　　第一，各級政府部門內部自我發展的需要構成政府部門電子政務發展的源動力之一。首先，由於政府部門工作業績是考核當地政府官員的主要依據，特別是政府官員幹部考核制度的建立，既是政府官員發展當地經濟的動力，同時也形成了工作上的壓力，促使地方官員不得不考慮如何推動政府部門各方面工作的進展，努力改善政府部門的面貌等問題。其次，政府部門內電子政務的開展也會帶動整個政府部門效率的提高、公共決策水平的改善、行政成本的減少等，從而為公共管理體制的改革和發展提供強有力支撐。最後，政府部門強大了，公共管理水平提高了，就可以更好、更優質的服務;政府部門失去了活力，公共管理水平下降了，所提供的服務質量就會下降。因此，在政府部門實行主要領導幹部選舉制度後，民眾會通過選票制度來敦促政府官員不斷提高公共管理水平，完善政府服務體制，振興社會經濟。

　　第二，政府部門高層官員的政治戰略決策也推動著電子政務的發展。其一，源於高層官員對傳統政府體制與模式進行改革，實現政府轉型的推動。其二，源於高層官員提高應對危機能力的推動。其三，源於高層官員的新型戰略謀劃的推動。

　　第三，政府官員認知範式的持續整合是電子政務發展的內在動力。電子政務發展中政府官員認知範式的持續整合，主要表現為政府官員對電子政務帶來政府體制變革的持續的認知調節，通常是指政府官員在認知範式的基礎上，對新舊政府管理模式和手段進行比較評估,進而調整自己的認知水平。

　　(3)來自科技系統的動力

　　第一，信息技術引致的傳統政府體制的失衡是電子政務發展的前提。

　　信息時代在日益取代工業時代的同時，也在無情地衝擊著適應工業時代而產生、發展起來的各種社會、政治、文化生活的制度化框架，更使以工業時代活動原則和特征為基礎的科層化政府因其根基的喪失和生存環境的瓦解而受到日益嚴重的挑戰。其表現主要包括如下幾個方面:國際化、交互化問題的出現;全球性政府效能競爭的危機;認知格局的局限;技術文明的本土化問題。

　　第二，信息生產力提升引致政治上層建築的調整與重構是電子政務發展的根本動力。在信息技術發展、用和社會生產力、生產效率的提升之間，有著歷史性的促動關係。生產力生產關係之間的所有整體、局部關係，都正在而且必須因為信息技術、矢識系統的不斷創新而不斷重構。在虛擬社會中關註公力利益、公民社會與公共領域的存在，處理好它們與生產力發展的互動關牙是信息社會值得註意的一個新課題。

　　第三，信息技術的開發、應用及其產業化，是電子政務發展的主要動力之一。

　　作為促進電子政務發展的技術動力表現在三個方面:信息技術及其產業化是電子政務發展的核心動力;互聯網和信息基礎設施的建設加速了電子政務的發展;電子商務的興起也促進了電子政務的發展。

　　(4)來自學術研究系統的動力。

　　電子政務的發展，包括電子政務實踐的發展與電子政務理論研究的進展。

　　電子政務學術研究的盛行，一方面促使了電子政務理論研究的進展，另一方面電子政務理論在實踐中的運用，也促使了電子政務實踐的發展。學科分類研究的發展促使了電子政務理論研究的進展當前，學術界對電子政務問題的研究，十分火爆並有升溫的趨勢。僅以2004年為例，在2004年1月到12月，中國期刊網刊登的以“電子政務”為關鍵詞的學術論文共835篇，涉及從電腦科學到經濟學、法學、信息學等多個學科領域。隨著電子政務實踐的發展，術界對電子政務理論的研究也取得不斷進展，既有力促使了電子政務整體理論研究的進展，同時理論與實踐的結合，也帶動了電子政務實踐的快速發展。

　　第一，政治學領域對電子政務的研究，主要涉及三個基本問題:首要的問題是民眾參與與效率的問題。第二個問題是民主主體精神的培育問題。第三個問題是電子監督的問題。

　　第二，技術應用學派主要從技術發展與應用的進程出發，將電子政務發展過程看成是技術主導的政務變革過程。電子政務的發展主要分四個階段實施:第一個階段，政府各部門和機構通過政府網站發佈和公告政府信息，以便利公民和法人;第二階段，這些網站變成“雙向溝通”的工具，允許公民在網上向政府提供自己的信息;第三階段，人們可以在政府網站上從事一些正式的、可以計量的價值變換活動。

　　第三，法學派主要從電子政務法律體系的創設、修訂與完善的程式出發探討電子政務的發展問題。他們認為為了減少電子政府自主作為的空間，也為政府行為提供合法性依據，必須為電子政務創設全面、系統的法律體系。完善的法律體系應該涵蓋以下兩方面的規範:一是實體法上權利和義務的規定，二是行政程式法上嚴格規範。

　　第四，經濟學派研究電子政務的發展，主要基於兩個基本問題:首要的問題是電子政務行政成本問題。另一個問題是基於行政成本的電子政務發展效益評估問題。行政成本是衡量行政績效的一個重要指標。

　　3.控制機制

　　推進電子政務發展的一個重要工作就是要通過設定目標為電子政務發展去謀劃未來。但在電子政務實際的發展過程中，必然會發生實際工作績效與預定目標出現偏差、脫節這樣的問題。因此，確保預定目標的實現，防止電子政務發展過程中重大失誤的出現，電子政務的控制活動就顯得十分重要了。

　　(1)電子政務控制的必要

　　實際上，控制廣泛地存在於自然界和人類生活中。例如，人體本身就存在一個生物控制調節系統，以保持自身的代謝平衡;現代機械的應用也處處體現控制的原理。事實上，控制論和資訊理論的形成和發展，就是從生物和機器中控制過程的研究起步的。控制理論中有3點基本原理:任何系統都是由因果關係聯結在一起的元素的集合，元素之間的這種關係就叫藕合，控制論就是研究禍合運行系統的控制和調節的;為了控制禍合系統的運行，必須確定系統的控制標準Z，控制標準z的值是不斷變化的某個參數的函數，即Z=f(s);可以通過對系統的調節來糾正系統輸出與標準值Z之間的偏差，從而實現對系統的控制。

　　但在電子政務實際的發展過程中，由於受環境變化的影響，受決策人員主觀認識變化的影響，受電子政務發展過程中工作失誤的影響，必然會發生實際工作績效與預定目標出現偏差、脫節這樣的問題，因此，確保預定目標的實現，防止電子政務發展過程中重大失誤的出現，做出因環境變化對預定目標的必要的調整，電子政務的控制活動就顯得十分重要了。電子政務控制活動涉及到電子政務發展的各個層面，無論是基層的工作人員，還是部門的經營管理人員，以及高層的戰略制定人員，都應當承擔控制的職責。一個有效的控制系統可以保證電子政務的各項變革朝著預定的目標前進。控制系統越是完善，電子政務決策者實現預定的目標就越是容易。

　　必須給予電子政務適度的控制。不僅對工程項目的控制，還有對戰略目標的控制、對人員的控制、對信息的控制等等。否則電子政務建設帶來的將不僅僅是資源的浪費，更可怕的還是信息化進程的耽擱，國家與社會轉型的受阻等。

　　美國在這方面做的比較好，比如美國行政管理預算局對電子政務項目承包商進行了清理，凡是隨意提高建設費用或項目建設未能考慮其使用者實際需求的承包商將被停止資助，除非他們能夠向當局證明該項目的實際效用或給出證據說明該項目實現了電子政務發展所確定的某個目標。

　　(2)控制的原則

　　具體而言，電子政務控制原則包含兩個基本內容:第一，控制，必須從細節做起;第二，電子政務的發展必須與各地的實際情況結合，確保個性化，避免盲目移植。

　　無論是從理論上講，還是從實踐上看，電子政務的發展還很不夠成熟，電子政務作為一種新公共管理，它的基本規律是什麼，人們還在探討之中。因此，對電子政務進行控制，主要還處於摸索階段，並沒有成熟的控制理念與體系。

　　此情況下，越來越多的電子政務建設者認識到，電子政務控制，必須從每一個細節做起，切忌好高務遠。

　　電子政務是對公共行政的一次變革，公共行政既然是執行國家政策優越的工具，各方面的因素當然都得考慮。凡是想孤立地改革行政體制，必然歸於失敗。行政革新，不論是局部的還是全面的，都要看各個行政部門的具體條件。

　　因此，任何行政改革，都得考慮全局，都得考慮眾多因素，包括社會文化因素，考慮行政體系內部多種多樣的關係，考慮行政體系與公民社會之間的關係。

　　同時，一個國家在推進電子政務時，各級政府往往任命一個專門委員會，在一位傑出人物領導下從事研究、思考，制定電子政務發展目標與戰略，並提出應該採取的具體措施。專門委員會研究電子政務實施中高級技術問題，但其見解視野有限，看到的不過是時代中的一點。而數字化政府不是一簇而蹄的事情，而是一項長期戰略的一部分。因此，電子政務的推進必須在全面的、進化的、長期的計劃範圍內合理前進。

　　(3)控制的框架

　　電子政務控制體系的基本要素由控制的關鍵點對應的控制技術組成。控制技術是將控制的職能運用實施的具體手段，它是實現控制目標的工具。在任何系統中，人、物、人的活動、活動的環境、人活動作用的信息，都是構成系統運轉的最主要元素，也是對系統進行控制所尋求的關鍵點。電子政務也不例外，電子政務是技術、人與政府實體的有機組合。在該體系中，上述關鍵點分別對應於由電子政務建設利益相關者、電子政務系統、電子政務項目的開展、電子政務開展的環境、電子政務運行中產生的政府電子數據。

　　在對電子政務進行控制時，針對上述關鍵點可以採取如下關鍵措施:基於內部導向的控制與基於外部導向的控制聯動的雙重控制;電子政務系統的控制。基於內部導向的控制包括人員控制、安全控制、成本控制、信息控制等;基於外部導向的控制包括適度的績效考核、社會評估、社會舉報。電子政務系統的控制則立足電子政務項目建設的角度，進行具體控制。

　　按照分析視角的不同，上述三類控制又可以籠統分為基於整體的控制(基於內部導向的控制、基於外部導向的控制)、基於個體的控制(電子政務系統的控制)。