環境公益訴訟

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

　　有關環境公益訴訟內涵的界定，學術界已經有較多的表述，筆者總結，主要有三種主流觀點：

　　第一種表述認為環境公益訴訟指的是任何個人、企事業單位都有權對破壞環境、損害資源的個人及企事業單位提起公益訴訟，並由人民法院根據經濟公益訴訟的程式對這類訴訟案件進行審判，依法判處相關責任人的經濟、民事以及刑事責任。這種表述存在問題在於錯誤的將環境公益等同於經濟公益，環境公益訴訟的目的不是增加經濟利益，雖然保護環境在很大程度上也有利於保護經濟利益，但是二者始終是不同性質的事物。

　　第二種表述指出環境公益訴訟是指政府組織、非政府非營利組織、法人、自然人等組織在其認為自身的環境公益權或者法律保護的公共環境利益受到侵犯的時候向法院提起的一種訴訟。第二種表述忽視了預防為主的根本原則，其闡述提到僅僅是在自身的環境權益受到侵犯的時候才提起訴訟，所以本文不認同這種觀點。

　　第三種觀點認為環境公益訴訟指的是全體社會成員在環境可能受到或是已經受到破壞的時候，為了保護環境和資源，依法針對有關民事主體或行政機關向法院提出訴訟，由法院審判後依法追究相關責任人的一種訴訟制度。

　　對環境公益訴訟內涵的深刻理解，應該從以下6個方面把握。

　　(1)維護社會公共環境權益是環境公益訴訟的目的，保護環境的同時維護自己利益的可以算作環境公益訴訟，但是以自身利益為目的的訴訟則不能算作環境公益訴訟。

　　(2)環境公益訴訟的類型主要包括兩類，即環境行政公益訴訟和環境民事公益訴訟。(3)環境公益訴訟有顯著的預防功能，環境公益訴訟體現出預防為主的原則，在環境損害結果沒有實際發生的情況下進行環境公益訴訟是可以的，不過這種損害沒發生的訴訟前提是這種損害以後明顯會發生。

　　(4)環境公益訴訟涉及的原告不一定與案件有直接利害關係，為了維護環境公益，任何組織或個人都可以做原告。

　　(5)法院對環境公益訴訟案件的判決結果不是向具體的受害人作出賠償，而是作出對減少環境破壞及保護資源有利的判決。

　　(6)環境公益訴訟具有補充性，對環境保護有很大的作用，但是環境公益訴訟僅僅是對政府環境監管的補充，政府行使環保職能是保護環境最重要的途徑，環境公益訴訟不能取代政府環境公權力的行使。

　　1．環境公益訴訟的主體具有特殊性。環境公益訴訟的原告並非是環境污染的直接受害者，即可以是直接的受害人或者是無直接利害關係的人。原告的申訴的基礎並不是自己的某種權益受到威脅或損害，而是為了保護因其它私人或者政府機構的違法行為受到損害的環境公共利益。環境公益訴訟的原告包括公民、企事業單位和社會團體。任何組織或個人為了保護環境公共利益都向侵害公共環境利益之人提起訴訟。環境公益訴訟的被告既包括一般的民事主體，也包括國家行政機關。一般的民事主體，如企事業單位和個人，當其行為對環境公共利益構成損害，而環境行政控制無力或不能幹預時，即可成為環境公益訴訟的對象。行政機關作為公共利益的維護者，在個體利益的驅動下也往往未履行其法定職責，構成了對環境公共利益損害的不當行政行為，對環境造成嚴重的危害，也是環境公益訴訟的對象。

　　2．環境公益訴訟具有顯著的預防性，同時兼具補救功能。環境公益訴訟的預防性在於環境公益訴訟中只要有合理情況判斷有侵害環境公共利益的可能，便可以提起訴訟，並不要求一定有環境損害事實發生，違法行為人就應當承擔相應的法律責任。這樣可以有效地保護環境公共利益不受環境違法侵害行為的侵害，把違法行為遏制在萌芽狀態。在環境公益訴訟中，這種預防功能就顯得尤為重要，因為環境一旦遭受破壞就很難恢復到原來的狀態，所以在環境污染未發生或未完全發生時，法律應當允許公民採用司法手段加以制止或排除，從而避免公共環境利益遭受重大的損失或危害。

　　3．環境公益訴訟並不是獨立的訴訟領域，而是一種與原告資格認定相關的訴訟方式和手段。這種訴訟可以適用於行政訴訟中，也可以適用於民事訴訟程式。如果被訴的對象是對公共環境利益造成侵害或者是有侵害威脅的行政機關或者其他公共權利機關，即可以適用行政訴訟的公民環境行政訴訟；如果被訴對象是企業、公司、其他組織或個人，便可以適用民事訴訟的公民環境民事訴訟。

　　現代社會，環境問題日益嚴重，諸如霧霾天氣、溫室效應、水資源危機等都正在或已經給我們生存的空間造成了毀滅性的災難，嚴重威脅著人類的健康。正是如此，環境公益訴訟制度應運而生，成為解決環境方面“公地悲劇”的一種訴訟手段。其是指社會成員，包括檢察機關、非政府組織和公民依據法律的特別規定，在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環境公共利益不受損害，針對有關主體向法院提起訴訟的制度。因此，構建環境公益訴訟是現實的需要，也是歷史的必然。

　　第一，建立環境公益訴訟制度，是全面貫徹落實黨的十八大精神的要求。在黨的十八大報告中，提出“五位一體”的概念，把生態文明建設放到了突出地位，從理論和實踐的高度對其作出了全面而深刻的闡述，並賦予創造性地回答了經濟發展與資源環境的關係，為統籌人與自然和諧發展指明瞭方向。因此，建立環境公益訴訟制度，是順應了社會的發展和時代的需求。

　　第二，建立環境公益訴訟制度，是構建社會主義和諧社會的需要。儘管黨和國家高度重視環境保護，但是我國仍有很多地方、企業，在高額利潤的驅動下，以浪費資源、犧牲環境為代價發展經濟，如果這種危害行為不能得到及時糾正，必將對我國的經濟安全運行和社會長期穩定構成嚴重威脅。因此，建立環境公益訴訟迫在眉睫。

　　第三，建立環境公益訴訟制度，是激發公眾參與環保的需要。環境問題與人民群眾息息相關，公眾參與對我國環境保護事業的健康發展有積極意義。因此，有必要通過建立環境公益訴訟制度，為環境領域內的公眾參與提供法律與政治上的保障。

　　如果我國的環保措施有效，環境法律制度完美，我們就沒有必要去創新制度，環境公益訴訟之所以能夠引起學者們的關註，主要因素就是我國的環境法律難以遏制我國生態環境惡化的趨勢，環境問題日漸嚴重使得我們必須創新環保措施。

　　現行眾多的環境法律制度難以遏制我國生態環境惡化的趨勢的主要原因在於政府監管失靈。政府監管之所以失靈，其原因包括：(1)政府尤其是各個地方政府為了追求經濟發展速度忽視了環境保護，造成了嚴重的環境問題；(2)政府環保部門迫於政府的壓力或者局限於人力物力，對環境破壞行為有所放縱，怠於執行環境法律：(3)一些地方出現企業污染環境而政府買單的情況，使得環境污染難以得到及時的治理。顯然，總的來說，環境法律難以遏制環境惡化的趨勢的關鍵因素還是政府的環境執法缺失。由於個人或者有關部門通過環境公益訴訟可以監督政府的環境執法活動，充分發揮司法的環保作用，所以環境公益訴訟是解決政府失靈的有效方式。

　　環境公益訴訟有利於突破現階段的環保困境，滿足環保的需要。環境公益訴訟包括對生態損害的預防以及對生態損害的賠償兩個重要目的。對生態損害的預防主要存在於環境行政公益訴訟中和那些排除妨害型的環境民事公益訴訟中，對生態損害的賠償則都存在於環境民事公益訴訟中，並不存在環境行政公益訴訟中，而對生態損害的賠償這類訴訟案件會產生生態損害賠償金，這部分資金對維護生態環境、治理污染具有非常重要的現實意義。

　　環境公益訴訟作為一種新型的訴訟手段，是在人們的環境質量受到污染嚴重下降，環境污染事故頻發的背景下產生的，它的目的就是減少污染物的排放，杜絕重大污染事故的發生，改善人們的環境質量，使環境容量在一個可控制的範圍內，從而促進生態環境的可持續發展。而環境公益訴訟，作為一種強調預防性目的、在一定程度上能夠剋服訴訟的事後救濟和個案救濟的局限性的創新的社會管理手段，對於司法創新性質和環境保護起到了重要的支撐作用。

　　1．環境公益訴訟是對政府機關有限執法資源的重要補充。政府機構負有社會公共環境利益的監管責任，但是由於政府機關本身可用資源有限，不可能對全部環境污染行為進行及時有效的處理。而環境公益訴訟讓保護環境的主體多元化，使環境污染處在全社會的有效監管下，從而保證環境法律、法規的有效實施。多元化的主體就成為在政府未能執行環境法律情況下的重要補充。

　　2．環境公益訴訟有助於對企業構成充分震懾。通過環境公益訴訟，讓污染企業付出高額罰款甚至被關閉的代價，從而迫使企業採取污染控制措施或改變生產流程，實現從源頭上減少和杜絕污染。另外，公民(包括環保組織)可能或者已經對某一個特定企業提起的訴訟將會對其他更多的企業產生威懾作用，促使他們遵守環境保護法律的規定。

　　3．環境公益訴訟對於環境公共政策的形成有重大影響。公益訴訟的案件處理結果不僅與原告及原告之外的眾多社會成員直接相關，另外也常常與公共政策調整、立法的修改完善等密切相關。環境公益訴訟案件的處理通常具有強烈的公共政策導向，這無疑會對一般公眾、行政機構及各種利益集團提供在同類事件、同類行為中的基本準則，對環境保護工作產生更廣泛的影響。

　　(一)環境公益訴訟的配套法律制度有待完善

　　環境公益訴訟制度在我國已經有幾年的發展，《民訴法》第55條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。以上可以看出，公民環境訴訟在我國還不完善，對規定提起環境公益訴訟的主體規定也不明確，近幾年來，我國社會各界對建立環境公益訴訟制度的呼聲很高，一些民間的環保人士以實際行動提起環境公益訴訟，但就現實情況來說，還有更多問題是面臨環境損害卻無人提起訴訟，出現這種狀況的原因就是在於我國未建立起完善的環境公益訴訟制度。

　　(二)舉證難

　　現行的民事訴訟法中，環境侵權實行舉證責任倒置原則，在環境公益訴訟中，該原則應當更加明確。我國在環境侵權民事訴訟中的舉證責任分配方面仍需完善，《民法通則》《環境保護法》和《侵權責任法》都只規定了環境污染案件的舉證責任分配原則，在環境訴訟中仍要採用“誰主張誰舉證”原則，生態破壞可以說是比環境污染更加重要的侵權，因為很多生態破壞侵權行為的危害後果短期內並不明顯。在這種情況下，可能出現同樣的侵權行為有不同的審判結果，很難達到保護生態環境的目的。

　　(三)起訴人的訴訟費用問題

　　環境公益訴訟往時間長，案情複雜。訴訟費用承擔及所獲得利益分配直接影響訴訟的效率，高額的訴訟費用是公益訴訟原告要放棄的現實原因。所以，一定程度上，環境公益訴訟就會因訴訟費問題而無法啟動。

　　(四)原告主體資格問題

　　在研究中，污染企業為環境公益民事訴訟的被告，成為檢察機關、環保行政機關環保公益組織甚至公民個人等眾多公權力主體和私權主體單獨或聯合起訴的對象，污染企業要履行不能提起反訴，承擔更重的舉證責任等不利的訴訟義務，在訴訟中污染企業處於明顯的弱勢地位。在由行政機關提起環境公益訴訟上，原告、被告之間的訴訟地位嚴重不平等，訴訟權利義務嚴重失衡，污染企業成了眾矢之的。然而，在環境污染和生態破壞中，污染企業或個人是應負有責任，但若由行政機關提起環境公益訴訟則隱藏了政府應該承擔的責任。

　　(五)訴訟時效的問題

　　根據我國訴訟法中對於訴訟時效問題的規定，侵權糾紛出現後必須在規定的時間內提起訴訟，否則將喪失勝訴權。但侵害環境的行為發生後，實際污染後果體現出來，通常需要較長時間，而《侵權責任法》中關於環境污染侵權提起訴訟的訴訟時效僅三年，等到被侵權人發現自己利益受損時，很可能早錯過訴訟時效。而且，就公益訴訟本身而言，其出發點是為了保護國家利益、社會公共利益，不應當受到訴訟時效的限制。而這種實際需要與目前的法律規定是存在矛盾的。

　　(一)擴大環境公益訴訟主體資格範圍

　　環境公益訴訟的目的是維護環境公共利益而不僅僅是私人利益，所以，環境公益訴訟原告的資格應該突破傳統訴訟法對原告資格的規定，也就是說起訴人可以是任何組織或個人並且不需與本案有直接利害關係。

　　(二)合理分配舉證責任

　　由於環境侵權行為的複雜性，很難證明環境侵害行為與損害後果間的直接因果關係，應針對不同情況分別規定舉證責任。對於檢察院提起的環境公益訴訟，應該實行“誰主張、誰舉證”原則。然而，對於普通公民和社會團體提起的環境公益訴訟，由於其舉證能力低，應當作出適當修改。將因果關係推定和舉證責任倒置原則結合起來，採取混合責任制，即由原告搜集“初始證據”即可立案，不把“實際損害”作為原告行使起訴權的前提，而是強調只要存在“事實損害”，就可認定其具有原告資格，然後把舉證責任轉給被告。

　　(三)大力培養專業的審判人員

　　環境公益訴訟制度的作用能否發揮直接取決於案件審理的質量，而案件審理的質量主要由審判人員把關。鑒於我國目前嚴重缺乏環境案件的專業審判人員，設有環保法庭的法院可以組織法官定期到環境科學研究機構進修，或者請專家對法官進行培訓，以補充審判過程中需要的專業知識，暫時緩解審判人員嚴重匱乏的壓力。

　　(四)減免起訴人的訴訟費用

　　為了鼓勵更多人通過訴訟的方式維護社會公益，法律應當改變現行的訴訟收費方式。例如，通過減免訴訟費用，把一部分訴訟成本轉移給法院，並最終以稅收方式轉移給社會公眾，相當於讓社會公眾在享受公益訴訟成果的同時，共同負擔訴訟成本，這種做法符合權利義務一致的原則。也可以考慮案件審理的不同結果，採取不同的訴訟費用負擔方式。如果原告勝訴，則判決被告負擔訴訟費用。如果原告敗訴，則減少部分訴訟費用。這樣一方面可以提高公眾參與環境公益訴訟的積極性，另一方面也遏止了原告濫訴現象的發生。