环境公益诉讼

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　　有关环境公益诉讼内涵的界定，学术界已经有较多的表述，笔者总结，主要有三种主流观点：

　　第一种表述认为环境公益诉讼指的是任何个人、企事业单位都有权对破坏环境、损害资源的个人及企事业单位提起公益诉讼，并由人民法院根据经济公益诉讼的程序对这类诉讼案件进行审判，依法判处相关责任人的经济、民事以及刑事责任。这种表述存在问题在于错误的将环境公益等同于经济公益，环境公益诉讼的目的不是增加经济利益，虽然保护环境在很大程度上也有利于保护经济利益，但是二者始终是不同性质的事物。

　　第二种表述指出环境公益诉讼是指政府组织、非政府非营利组织、法人、自然人等组织在其认为自身的环境公益权或者法律保护的公共环境利益受到侵犯的时候向法院提起的一种诉讼。第二种表述忽视了预防为主的根本原则，其阐述提到仅仅是在自身的环境权益受到侵犯的时候才提起诉讼，所以本文不认同这种观点。

　　第三种观点认为环境公益诉讼指的是全体社会成员在环境可能受到或是已经受到破坏的时候，为了保护环境和资源，依法针对有关民事主体或行政机关向法院提出诉讼，由法院审判后依法追究相关责任人的一种诉讼制度。

　　对环境公益诉讼内涵的深刻理解，应该从以下6个方面把握。

　　(1)维护社会公共环境权益是环境公益诉讼的目的，保护环境的同时维护自己利益的可以算作环境公益诉讼，但是以自身利益为目的的诉讼则不能算作环境公益诉讼。

　　(2)环境公益诉讼的类型主要包括两类，即环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。(3)环境公益诉讼有显著的预防功能，环境公益诉讼体现出预防为主的原则，在环境损害结果没有实际发生的情况下进行环境公益诉讼是可以的，不过这种损害没发生的诉讼前提是这种损害以后明显会发生。

　　(4)环境公益诉讼涉及的原告不一定与案件有直接利害关系，为了维护环境公益，任何组织或个人都可以做原告。

　　(5)法院对环境公益诉讼案件的判决结果不是向具体的受害人作出赔偿，而是作出对减少环境破坏及保护资源有利的判决。

　　(6)环境公益诉讼具有补充性，对环境保护有很大的作用，但是环境公益诉讼仅仅是对政府环境监管的补充，政府行使环保职能是保护环境最重要的途径，环境公益诉讼不能取代政府环境公权力的行使。

　　1．环境公益诉讼的主体具有特殊性。环境公益诉讼的原告并非是环境污染的直接受害者，即可以是直接的受害人或者是无直接利害关系的人。原告的申诉的基础并不是自己的某种权益受到威胁或损害，而是为了保护因其它私人或者政府机构的违法行为受到损害的环境公共利益。环境公益诉讼的原告包括公民、企事业单位和社会团体。任何组织或个人为了保护环境公共利益都向侵害公共环境利益之人提起诉讼。环境公益诉讼的被告既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为对环境公共利益构成损害，而环境行政控制无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。行政机关作为公共利益的维护者，在个体利益的驱动下也往往未履行其法定职责，构成了对环境公共利益损害的不当行政行为，对环境造成严重的危害，也是环境公益诉讼的对象。

　　2．环境公益诉讼具有显著的预防性，同时兼具补救功能。环境公益诉讼的预防性在于环境公益诉讼中只要有合理情况判断有侵害环境公共利益的可能，便可以提起诉讼，并不要求一定有环境损害事实发生，违法行为人就应当承担相应的法律责任。这样可以有效地保护环境公共利益不受环境违法侵害行为的侵害，把违法行为遏制在萌芽状态。在环境公益诉讼中，这种预防功能就显得尤为重要，因为环境一旦遭受破坏就很难恢复到原来的状态，所以在环境污染未发生或未完全发生时，法律应当允许公民采用司法手段加以制止或排除，从而避免公共环境利益遭受重大的损失或危害。

　　3．环境公益诉讼并不是独立的诉讼领域，而是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段。这种诉讼可以适用于行政诉讼中，也可以适用于民事诉讼程序。如果被诉的对象是对公共环境利益造成侵害或者是有侵害威胁的行政机关或者其他公共权利机关，即可以适用行政诉讼的公民环境行政诉讼；如果被诉对象是企业、公司、其他组织或个人，便可以适用民事诉讼的公民环境民事诉讼。

　　现代社会，环境问题日益严重，诸如雾霾天气、温室效应、水资源危机等都正在或已经给我们生存的空间造成了毁灭性的灾难，严重威胁着人类的健康。正是如此，环境公益诉讼制度应运而生，成为解决环境方面“公地悲剧”的一种诉讼手段。其是指社会成员，包括检察机关、非政府组织和公民依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关主体向法院提起诉讼的制度。因此，构建环境公益诉讼是现实的需要，也是历史的必然。

　　第一，建立环境公益诉讼制度，是全面贯彻落实党的十八大精神的要求。在党的十八大报告中，提出“五位一体”的概念，把生态文明建设放到了突出地位，从理论和实践的高度对其作出了全面而深刻的阐述，并赋予创造性地回答了经济发展与资源环境的关系，为统筹人与自然和谐发展指明了方向。因此，建立环境公益诉讼制度，是顺应了社会的发展和时代的需求。

　　第二，建立环境公益诉讼制度，是构建社会主义和谐社会的需要。尽管党和国家高度重视环境保护，但是我国仍有很多地方、企业，在高额利润的驱动下，以浪费资源、牺牲环境为代价发展经济，如果这种危害行为不能得到及时纠正，必将对我国的经济安全运行和社会长期稳定构成严重威胁。因此，建立环境公益诉讼迫在眉睫。

　　第三，建立环境公益诉讼制度，是激发公众参与环保的需要。环境问题与人民群众息息相关，公众参与对我国环境保护事业的健康发展有积极意义。因此，有必要通过建立环境公益诉讼制度，为环境领域内的公众参与提供法律与政治上的保障。

　　如果我国的环保措施有效，环境法律制度完美，我们就没有必要去创新制度，环境公益诉讼之所以能够引起学者们的关注，主要因素就是我国的环境法律难以遏制我国生态环境恶化的趋势，环境问题日渐严重使得我们必须创新环保措施。

　　现行众多的环境法律制度难以遏制我国生态环境恶化的趋势的主要原因在于政府监管失灵。政府监管之所以失灵，其原因包括：(1)政府尤其是各个地方政府为了追求经济发展速度忽视了环境保护，造成了严重的环境问题；(2)政府环保部门迫于政府的压力或者局限于人力物力，对环境破坏行为有所放纵，怠于执行环境法律：(3)一些地方出现企业污染环境而政府买单的情况，使得环境污染难以得到及时的治理。显然，总的来说，环境法律难以遏制环境恶化的趋势的关键因素还是政府的环境执法缺失。由于个人或者有关部门通过环境公益诉讼可以监督政府的环境执法活动，充分发挥司法的环保作用，所以环境公益诉讼是解决政府失灵的有效方式。

　　环境公益诉讼有利于突破现阶段的环保困境，满足环保的需要。环境公益诉讼包括对生态损害的预防以及对生态损害的赔偿两个重要目的。对生态损害的预防主要存在于环境行政公益诉讼中和那些排除妨害型的环境民事公益诉讼中，对生态损害的赔偿则都存在于环境民事公益诉讼中，并不存在环境行政公益诉讼中，而对生态损害的赔偿这类诉讼案件会产生生态损害赔偿金，这部分资金对维护生态环境、治理污染具有非常重要的现实意义。

　　环境公益诉讼作为一种新型的诉讼手段，是在人们的环境质量受到污染严重下降，环境污染事故频发的背景下产生的，它的目的就是减少污染物的排放，杜绝重大污染事故的发生，改善人们的环境质量，使环境容量在一个可控制的范围内，从而促进生态环境的可持续发展。而环境公益诉讼，作为一种强调预防性目的、在一定程度上能够克服诉讼的事后救济和个案救济的局限性的创新的社会管理手段，对于司法创新性质和环境保护起到了重要的支撑作用。

　　1．环境公益诉讼是对政府机关有限执法资源的重要补充。政府机构负有社会公共环境利益的监管责任，但是由于政府机关本身可用资源有限，不可能对全部环境污染行为进行及时有效的处理。而环境公益诉讼让保护环境的主体多元化，使环境污染处在全社会的有效监管下，从而保证环境法律、法规的有效实施。多元化的主体就成为在政府未能执行环境法律情况下的重要补充。

　　2．环境公益诉讼有助于对企业构成充分震慑。通过环境公益诉讼，让污染企业付出高额罚款甚至被关闭的代价，从而迫使企业采取污染控制措施或改变生产流程，实现从源头上减少和杜绝污染。另外，公民(包括环保组织)可能或者已经对某一个特定企业提起的诉讼将会对其他更多的企业产生威慑作用，促使他们遵守环境保护法律的规定。

　　3．环境公益诉讼对于环境公共政策的形成有重大影响。公益诉讼的案件处理结果不仅与原告及原告之外的众多社会成员直接相关，另外也常常与公共政策调整、立法的修改完善等密切相关。环境公益诉讼案件的处理通常具有强烈的公共政策导向，这无疑会对一般公众、行政机构及各种利益集团提供在同类事件、同类行为中的基本准则，对环境保护工作产生更广泛的影响。

　　(一)环境公益诉讼的配套法律制度有待完善

　　环境公益诉讼制度在我国已经有几年的发展，《民诉法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。以上可以看出，公民环境诉讼在我国还不完善，对规定提起环境公益诉讼的主体规定也不明确，近几年来，我国社会各界对建立环境公益诉讼制度的呼声很高，一些民间的环保人士以实际行动提起环境公益诉讼，但就现实情况来说，还有更多问题是面临环境损害却无人提起诉讼，出现这种状况的原因就是在于我国未建立起完善的环境公益诉讼制度。

　　(二)举证难

　　现行的民事诉讼法中，环境侵权实行举证责任倒置原则，在环境公益诉讼中，该原则应当更加明确。我国在环境侵权民事诉讼中的举证责任分配方面仍需完善，《民法通则》《环境保护法》和《侵权责任法》都只规定了环境污染案件的举证责任分配原则，在环境诉讼中仍要采用“谁主张谁举证”原则，生态破坏可以说是比环境污染更加重要的侵权，因为很多生态破坏侵权行为的危害后果短期内并不明显。在这种情况下，可能出现同样的侵权行为有不同的审判结果，很难达到保护生态环境的目的。

　　(三)起诉人的诉讼费用问题

　　环境公益诉讼往时间长，案情复杂。诉讼费用承担及所获得利益分配直接影响诉讼的效率，高额的诉讼费用是公益诉讼原告要放弃的现实原因。所以，一定程度上，环境公益诉讼就会因诉讼费问题而无法启动。

　　(四)原告主体资格问题

　　在研究中，污染企业为环境公益民事诉讼的被告，成为检察机关、环保行政机关环保公益组织甚至公民个人等众多公权力主体和私权主体单独或联合起诉的对象，污染企业要履行不能提起反诉，承担更重的举证责任等不利的诉讼义务，在诉讼中污染企业处于明显的弱势地位。在由行政机关提起环境公益诉讼上，原告、被告之间的诉讼地位严重不平等，诉讼权利义务严重失衡，污染企业成了众矢之的。然而，在环境污染和生态破坏中，污染企业或个人是应负有责任，但若由行政机关提起环境公益诉讼则隐藏了政府应该承担的责任。

　　(五)诉讼时效的问题

　　根据我国诉讼法中对于诉讼时效问题的规定，侵权纠纷出现后必须在规定的时间内提起诉讼，否则将丧失胜诉权。但侵害环境的行为发生后，实际污染后果体现出来，通常需要较长时间，而《侵权责任法》中关于环境污染侵权提起诉讼的诉讼时效仅三年，等到被侵权人发现自己利益受损时，很可能早错过诉讼时效。而且，就公益诉讼本身而言，其出发点是为了保护国家利益、社会公共利益，不应当受到诉讼时效的限制。而这种实际需要与目前的法律规定是存在矛盾的。

　　(一)扩大环境公益诉讼主体资格范围

　　环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益而不仅仅是私人利益，所以，环境公益诉讼原告的资格应该突破传统诉讼法对原告资格的规定，也就是说起诉人可以是任何组织或个人并且不需与本案有直接利害关系。

　　(二)合理分配举证责任

　　由于环境侵权行为的复杂性，很难证明环境侵害行为与损害后果间的直接因果关系，应针对不同情况分别规定举证责任。对于检察院提起的环境公益诉讼，应该实行“谁主张、谁举证”原则。然而，对于普通公民和社会团体提起的环境公益诉讼，由于其举证能力低，应当作出适当修改。将因果关系推定和举证责任倒置原则结合起来，采取混合责任制，即由原告搜集“初始证据”即可立案，不把“实际损害”作为原告行使起诉权的前提，而是强调只要存在“事实损害”，就可认定其具有原告资格，然后把举证责任转给被告。

　　(三)大力培养专业的审判人员

　　环境公益诉讼制度的作用能否发挥直接取决于案件审理的质量，而案件审理的质量主要由审判人员把关。鉴于我国目前严重缺乏环境案件的专业审判人员，设有环保法庭的法院可以组织法官定期到环境科学研究机构进修，或者请专家对法官进行培训，以补充审判过程中需要的专业知识，暂时缓解审判人员严重匮乏的压力。

　　(四)减免起诉人的诉讼费用

　　为了鼓励更多人通过诉讼的方式维护社会公益，法律应当改变现行的诉讼收费方式。例如，通过减免诉讼费用，把一部分诉讼成本转移给法院，并最终以税收方式转移给社会公众，相当于让社会公众在享受公益诉讼成果的同时，共同负担诉讼成本，这种做法符合权利义务一致的原则。也可以考虑案件审理的不同结果，采取不同的诉讼费用负担方式。如果原告胜诉，则判决被告负担诉讼费用。如果原告败诉，则减少部分诉讼费用。这样一方面可以提高公众参与环境公益诉讼的积极性，另一方面也遏止了原告滥诉现象的发生。