物業管理區域

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物業管理區域(Property Management Area)

　　物業管理區域是指相對獨立的、只成立一個業主大會並由一個物業管理企業實施(或由業主自主實施)統一物業管理的區域。該區域本質上是民事領域中區分所有建築物的區分所有人共同行使其建築物區分所有權的區域。首先，該區域是相對獨立的。物業一般指已建成並竣工驗收投入使用的各類房屋建築及其所屬配套設施與場地；物業管理則指業主通過選聘物業管理企業，由業主和物業服務企業按物業服務合同約定，或者由全體業主自主實施，對房屋及配套設施設備和相關場地進行維修、養護、管理，維護相關區域內的環境衛生和秩序的活動。因此，從進行物業管理的可能性來分析，該區域內的區分所有建築物必須是獨立於其他建築物的，以免因產權不清、構造不獨立等引發管理糾紛，降低物業使用效率；但現代城市建築物無論從產權還是物理構造上，均呈錯綜複雜之態勢，難以完全獨立，因此，在實務中僅能要求其是“相對”獨立的。其次，該區域內只成立一個業主大會。據《物業管理條例》規定，業主大會應由物業管理區域內全體業主組成，而一個物業管理區域內的物業共用部位、共用設施設備和相關場地在構造和權利歸屬上的整體性，因此，一個區域內僅能成立一個業主大會。最後，該區域一般由一個物業服務企業實施統一物業管理。如果一個物業管理區域記憶體在兩個及以上物業服務企業，勢必存在各自管理區域難以劃分、管理職責難以明晰、管理活動混亂、相互推諉等不利於業主權益保護的現象，從而給物業管理區域帶來一些不穩定因素。^[1]

　　物業管理區域劃分關係到業主大會的成立，是業主行使自治權利的基礎條件。一般而言，一個物業管理區域是一個相對獨立的居住區。但由於我國房地產開發過程中，項目類型繁多，規劃不一，物業管理區域劃分標準也不甚明晰等原因，物業管理區域劃分時常發生糾紛。四川省成都市武侯區黃金成等25 人訴成都市武侯區房地產管理局劃分物業管理區域行政糾紛案是一個比較典型的物業管理區域劃分案例。本文將通過對該案例的評析，解釋說明包括劃分主體、劃分標準在內的幾個物業管理區域劃分焦點問題。

　　行政訴訟：

　　四川省成都市武侯區“中央花園清水河片區”，按開發時間順序和規格分為一期、二期、三期、精裝版一區、二區、沿河別墅和臨河別墅等樓群，共有樓房207 幢5,726套( 戶)。不同樓群之間有圍牆、道路分割為相對獨立的院落，院落之間有些市政公共通道，分屬兩個社區居委會。該小區有部分供電設備為小區自管，共用設施、設備及其他物業管理用房未作法定權屬界定。2003 年11 月24 日區房管局發出通知，將“中央花園清水河片區”分為A、B、C、D、E 五個物業管理區域，對各個區域的物業管理用房進行了劃分，並請業主成立相應的業主大會及選舉產生業主委員會。

　　業主黃金成等25 人認為武侯區房地產管理局( 以下簡稱區房管局) 的行為沒有法律依據，且憑空製造了矛盾，侵害了廣大業主利益。將區房管局訴至武侯區人民法院，請求撤銷被告將小區劃分為5 個物業管理區域的行政行為。

　　法院判決：

　　一審判決。區法院認為，被告的行政行為符合《物業管理條例》的立法精神和原則規定，符合行政行為的合理性原則，是合法有效的。判決駁回原告黃金成等25 人的訴訟請求。

　　二審判決。一審宣判後，黃金成等25 人不服，向成都市中級人民法院提出上訴。成都市中級人民法院認為，區房管局沒有以證據證明，其劃分行為考慮了除物業管理用房以外的其他共用設施設備等因素，不符合《物業管理條例》第九條第二款的規定。物業管理區域內共用設施的調整和分割，屬於重大事項，應由業主大會討論決定。因此，判決如下：一、撤銷一審判決；二、撤銷被上訴人區房管局於2003 年11 月24 日對“中央花園清水河片區”業主發出的通知；三、責令被上訴人區房管局依照法定程式重新劃分“中央花園清水河片區”的物業管理區域。

　　案例分析：

　　一、誰有權劃分物業管理區域？

　　（一）公權力與私權利的博弈

　　本案中，一審法院認為區房管局有劃分物業管理區域的職權。而二審法院卻得出了一個自相矛盾的結論，一方面肯定一審的上述認定，即同意區房管局有劃分物業管理區域的職權；另一方面認為，“物業管理區域內共用設施的調整和分割，屬於重大事項，應由業主大會討論決定。由於區域的劃分不可避免地涉及共用設施的調整和分割，因此物業管理區域的劃分必須通過業主大會的討論才能決定。”

　　那麼，劃分物業管理區域是屬於公權力範圍還是私權利範圍？要回答這個問題首先要分清公權力和私權利的界限。但答案必定不會既是公權力範圍又是私權利範圍，因此，二審法院關於這個問題的認定是錯誤的。

　　私權利，或私權，是公民、企業以及社會組織甚至國家（不以公權身份出現參加民事活動時也擁有私權），在自主、平等的社會生活、經濟生活中所擁有的財產權和人身權。公權力，或公權、公共權力，是服務於私權社會，調整私權社會中的關係和矛盾的權力，公權的擁有者是具有政治權利的公民和這些公民們選舉、組織的國家。公權內容包括立法、司法、治安和行政等活動。公權力是為維護和增進公益而設的權力。它來源於私權利，是私權利實現的手段與保障。

　　公權力的行使有一條原則，“法不授權不得行，法有授權必須為”。《物業管理條例》第九條第二款規定，劃分物業管理區域的具體辦法由省、自治區、直轄市制定。即授權省、自治區、直轄市根據本行政區域的實際情況，制定具體的劃分辦法。由此可見，政府相關部門有劃分物業管理區域的行政職權。區房管局在《物業管理條例》頒佈實施後，四川省尚未出台具體辦法的情況下，為履行行政管理職責，直接適用上位法《物業管理條例》是正當的。《憲法》、《物權法》等也未賦予業主以劃分物業管理區域的許可權，劃分物業管理區域的行為已超出了業主自治範圍。

　　因此，區房管局有權力也有職責進行物業管理區域劃分，劃分物業管理區域屬於公權力範疇。

　　當然，我們在肯定區房管局公權力的同時，並不是說，可以拋開業主意願。恰恰相反，因公權力服務於更加廣泛的私權利，物業管理區域劃分應廣泛聽取業主意願。

　　（二）哪個部門行使這一公權力？

　　既然劃分物業管理區域屬於公權力範疇，那麼，應當由哪個部門具體行使這一公權力呢？對於物業管理區域的劃分，《物業管理條例》並沒有統一規定物業管理區域劃分的主體是誰。但是，條例第五條規定，縣級以上地方人民政府房地產行政主管部門負責本行政區域內物業管理活動的監督管理工作。根據立法精神，可以肯定地說，房地產行政主管部門有權劃分物業管理區域。本案中，區房管局有權行使這一公權力。

　　但是，是否只有房地產行政主管部門能行使這一權力呢？

　　目前，根據法律法規，街道辦事處、鄉鎮人民政府對於業主大會成立、業委會選舉等物業管理相關工作也有廣泛參與監督、指導的權力。在部分省市已對該項權力的行使作出授權。北京市貫徹《物業管理條例》的若幹意見（京國土房管物[2004]338 號） 規定，物業所在地區、縣國土房管局會同街道辦事處負責協調物業管理區域劃分工作。《上海市住宅物業管理規定》規定，尚未劃分或者需要調整物業管理區域的，區（縣）房地產管理部門應當會同街道辦事處（鄉鎮人民政府），按照本條第一款的規定劃定。可見，北京和上海都確立了區（縣）房地產管理部門與街道辦事處（鄉鎮人民政府）併列行使物業管理區域劃分職權的模式。《福建省物業管理區域劃分和首次業主大會業主投票權確定辦法》規定的是以區、縣（市）房地產行政主管部門為主，街道辦事處（鄉鎮人民政府）為輔的物業管理區域劃分主體模式。

　　因此，國家法律法規未明確界定行使劃分物業管理區域職權的部門。實踐中，地方性法規規章規定有所不同，但一般都規定區、縣房地產行政主管部門和街道辦事處（鄉鎮人民政府）具體行使這一職權。

　　二、按照什麼標準來劃分物業管理區域？

　　《物業管理條例》第九條第二款規定，物業管理區域的劃分應當考慮物業的共用設施設備、建築物規模、社區建設等因素。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

　　《條例》並沒有統一規定物業管理區域劃分的標準，而是交由省、自治區、直轄市制定。《條例》只有一個原則性規定，即劃分物業管理區域應當考慮物業的共用設施設備、建築物規模、社區建設等因素。之所以這樣規定，是因為各地情況有很大不同。對於物業管理區域的範圍，可以是一棟或幾棟大樓，也可以是一個樓宇群體進行適當的調整劃定。但現實中可能就遇到這樣一個問題，就是當劃分物業管理區域時並存共用設施設備、建築物規模、社區建設等幾個因素需同時考慮時，哪個因素應當優先考慮？或者說，這幾個因素的位置應如何擺放？應當確立一個什麼樣的標準？

　　對於物業管理區域的劃分標準，目前，主要有三種不同意見：第一種意見認為，應當以業主共同所有權為基礎，以共同使用土地或者共有設施設備作為唯一的劃分依據；第二種意見認為，可以根據街道辦事處、居民委員會的佈局，著重考慮社區建設因素兼顧其他因素，這有利於理順物業管理與社區建設的關係；第三種意見認為，各種類型的小區都現實地存在著，不宜統一規定哪個因素放在優先位置，要根據具體情況權衡利弊綜合考慮共用設施設備、建築物規模、社區建設等因素。

　　筆者同意第三種意見，因為在實踐中情況比較複雜，有時某個因素比較突出，有時各種因素都必須慎重考慮，因此，必須因地制宜。本案例中區房管局實施被訴行政行為時，是綜合考慮了建築物規模較大、分屬兩個社區、不同時間建設的物業區域相對獨立、業主自主管理的不同願望、物業區域的配套設施、社區居委會的管理活動、物業服務費標準等多項因素，沒有把某一個因素放在優先考慮的位置。劃分行為基於小區部分業主的請示又客觀符合大多數業主願望，事前也進行了公示向當事人征求意見，事後履行了告知義務。應當說，區房管局的做法是無可挑剔的。一審法院的判決也是正確的。相對來說，二審法院的判決欠缺說服力。二審法院實際上把共用設施設備因素放在了優先考慮的位置，而且強調考慮共用設施設備因素時應達到面面俱到的程度。但問題是二審法院只是簡單否定區房管局的做法，並沒有說明共用設施設備因素除了物業管理用房之外還有哪些需要考慮，一共有多少個因素，是不是每個物業管理區域的劃分都是這樣的，有法律依據嗎？即使這些問題都不深究，那麼，本案例是否只考慮共用設施設備因素就可以了呢？

　　三、物業管理區域劃分與業委會組建的關係問題

　　一審時，原告提出，“‘中央花園清水河片區’自竣工交付使用後，依法成立了業主委員會，也聘請了一個物業管理公司來管理。這些年來，‘中央花園清水河片區’的物業管理正常，沒有發生違反國家法律、法規和政策的物業管理問題。被告為什麼要將早已配套完整的小區重新劃分？”

　　眾所周知，《物業管理條例》和《業主大會規程》都規定了一個物業管理區域只能成立一個業主大會。一般而言，一個業主大會只對應一個業委會。也就是說，一個物業管理區域只能設立一個業委會。這個問題基本沒爭議。原告的上述觀點等於是說，成立一個業委會的範圍只能劃定一個物業管理區域。這種觀點正確嗎？

　　物業管理區域範圍決定業委會組建涉及的業主範圍，也就是說應當先有物業管理區域範圍劃定，再有業委會的組建。沒有物業管理區域的劃定，業委會組建就是沒根據。延伸一下，如果物業管理區域需重新劃分，那麼，業委會須相應地重新組建。但我們不能反過來說。因此，原告的這種觀點是站不住腳的。

　　四、物業管理區域劃定之後會產生什麼後果？

　　原告認為，劃分物業管理區域後，會使公共設施、設備所在地的業主，要為整個“中央花園清水河片區”去承擔公共設施、設備的維修費用；也會使娛樂活動場所所在地以外其他區域的業主，在行使使用娛樂活動場所的權利時受到影響。把“中央花園清水河片區”重新劃分為5個物業管理區域，是人為地製造矛盾，是對廣大業主利益的侵害。

　　原告錯誤估計了物業管理區域劃分的後果，也沒有認清進行物業管理區域劃分的目的之所在。實際上，對物業管理區域進行劃分有兩個目的，一是更好地維護全體業主利益，二是方便房地產行政主管部門等部門管理。從根本上說，第二個目的最終也是服務於第一個目的的。當然，對於物業管理區域的劃分，可能會有個別業主反對，但個別意志不得妨礙公意。而且，被訴行政行為是對物業管理區域的劃分，並不是對公共配套設施、設備權屬的劃分。因此，劃分物業管理區域後，仍然是“中央花園清水河片區”全體業主，而不是公共設施、設備所在地的業主，去承擔公共設施、設備的維修費用，不會產生原告所說的部分業主為全體業主埋單的後果。