物业管理区域

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物业管理区域(Property Management Area)

　　物业管理区域是指相对独立的、只成立一个业主大会并由一个物业管理企业实施(或由业主自主实施)统一物业管理的区域。该区域本质上是民事领域中区分所有建筑物的区分所有人共同行使其建筑物区分所有权的区域。首先，该区域是相对独立的。物业一般指已建成并竣工验收投入使用的各类房屋建筑及其所属配套设施与场地；物业管理则指业主通过选聘物业管理企业，由业主和物业服务企业按物业服务合同约定，或者由全体业主自主实施，对房屋及配套设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。因此，从进行物业管理的可能性来分析，该区域内的区分所有建筑物必须是独立于其他建筑物的，以免因产权不清、构造不独立等引发管理纠纷，降低物业使用效率；但现代城市建筑物无论从产权还是物理构造上，均呈错综复杂之态势，难以完全独立，因此，在实务中仅能要求其是“相对”独立的。其次，该区域内只成立一个业主大会。据《物业管理条例》规定，业主大会应由物业管理区域内全体业主组成，而一个物业管理区域内的物业共用部位、共用设施设备和相关场地在构造和权利归属上的整体性，因此，一个区域内仅能成立一个业主大会。最后，该区域一般由一个物业服务企业实施统一物业管理。如果一个物业管理区域内存在两个及以上物业服务企业，势必存在各自管理区域难以划分、管理职责难以明晰、管理活动混乱、相互推诿等不利于业主权益保护的现象，从而给物业管理区域带来一些不稳定因素。^[1]

　　物业管理区域划分关系到业主大会的成立，是业主行使自治权利的基础条件。一般而言，一个物业管理区域是一个相对独立的居住区。但由于我国房地产开发过程中，项目类型繁多，规划不一，物业管理区域划分标准也不甚明晰等原因，物业管理区域划分时常发生纠纷。四川省成都市武侯区黄金成等25 人诉成都市武侯区房地产管理局划分物业管理区域行政纠纷案是一个比较典型的物业管理区域划分案例。本文将通过对该案例的评析，解释说明包括划分主体、划分标准在内的几个物业管理区域划分焦点问题。

　　行政诉讼：

　　四川省成都市武侯区“中央花园清水河片区”，按开发时间顺序和规格分为一期、二期、三期、精装版一区、二区、沿河别墅和临河别墅等楼群，共有楼房207 幢5,726套( 户)。不同楼群之间有围墙、道路分割为相对独立的院落，院落之间有些市政公共通道，分属两个社区居委会。该小区有部分供电设备为小区自管，共用设施、设备及其他物业管理用房未作法定权属界定。2003 年11 月24 日区房管局发出通知，将“中央花园清水河片区”分为A、B、C、D、E 五个物业管理区域，对各个区域的物业管理用房进行了划分，并请业主成立相应的业主大会及选举产生业主委员会。

　　业主黄金成等25 人认为武侯区房地产管理局( 以下简称区房管局) 的行为没有法律依据，且凭空制造了矛盾，侵害了广大业主利益。将区房管局诉至武侯区人民法院，请求撤销被告将小区划分为5 个物业管理区域的行政行为。

　　法院判决：

　　一审判决。区法院认为，被告的行政行为符合《物业管理条例》的立法精神和原则规定，符合行政行为的合理性原则，是合法有效的。判决驳回原告黄金成等25 人的诉讼请求。

　　二审判决。一审宣判后，黄金成等25 人不服，向成都市中级人民法院提出上诉。成都市中级人民法院认为，区房管局没有以证据证明，其划分行为考虑了除物业管理用房以外的其他共用设施设备等因素，不符合《物业管理条例》第九条第二款的规定。物业管理区域内共用设施的调整和分割，属于重大事项，应由业主大会讨论决定。因此，判决如下：一、撤销一审判决；二、撤销被上诉人区房管局于2003 年11 月24 日对“中央花园清水河片区”业主发出的通知；三、责令被上诉人区房管局依照法定程序重新划分“中央花园清水河片区”的物业管理区域。

　　案例分析：

　　一、谁有权划分物业管理区域？

　　（一）公权力与私权利的博弈

　　本案中，一审法院认为区房管局有划分物业管理区域的职权。而二审法院却得出了一个自相矛盾的结论，一方面肯定一审的上述认定，即同意区房管局有划分物业管理区域的职权；另一方面认为，“物业管理区域内共用设施的调整和分割，属于重大事项，应由业主大会讨论决定。由于区域的划分不可避免地涉及共用设施的调整和分割，因此物业管理区域的划分必须通过业主大会的讨论才能决定。”

　　那么，划分物业管理区域是属于公权力范围还是私权利范围？要回答这个问题首先要分清公权力和私权利的界限。但答案必定不会既是公权力范围又是私权利范围，因此，二审法院关于这个问题的认定是错误的。

　　私权利，或私权，是公民、企业以及社会组织甚至国家（不以公权身份出现参加民事活动时也拥有私权），在自主、平等的社会生活、经济生活中所拥有的财产权和人身权。公权力，或公权、公共权力，是服务于私权社会，调整私权社会中的关系和矛盾的权力，公权的拥有者是具有政治权利的公民和这些公民们选举、组织的国家。公权内容包括立法、司法、治安和行政等活动。公权力是为维护和增进公益而设的权力。它来源于私权利，是私权利实现的手段与保障。

　　公权力的行使有一条原则，“法不授权不得行，法有授权必须为”。《物业管理条例》第九条第二款规定，划分物业管理区域的具体办法由省、自治区、直辖市制定。即授权省、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况，制定具体的划分办法。由此可见，政府相关部门有划分物业管理区域的行政职权。区房管局在《物业管理条例》颁布实施后，四川省尚未出台具体办法的情况下，为履行行政管理职责，直接适用上位法《物业管理条例》是正当的。《宪法》、《物权法》等也未赋予业主以划分物业管理区域的权限，划分物业管理区域的行为已超出了业主自治范围。

　　因此，区房管局有权力也有职责进行物业管理区域划分，划分物业管理区域属于公权力范畴。

　　当然，我们在肯定区房管局公权力的同时，并不是说，可以抛开业主意愿。恰恰相反，因公权力服务于更加广泛的私权利，物业管理区域划分应广泛听取业主意愿。

　　（二）哪个部门行使这一公权力？

　　既然划分物业管理区域属于公权力范畴，那么，应当由哪个部门具体行使这一公权力呢？对于物业管理区域的划分，《物业管理条例》并没有统一规定物业管理区域划分的主体是谁。但是，条例第五条规定，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。根据立法精神，可以肯定地说，房地产行政主管部门有权划分物业管理区域。本案中，区房管局有权行使这一公权力。

　　但是，是否只有房地产行政主管部门能行使这一权力呢？

　　目前，根据法律法规，街道办事处、乡镇人民政府对于业主大会成立、业委会选举等物业管理相关工作也有广泛参与监督、指导的权力。在部分省市已对该项权力的行使作出授权。北京市贯彻《物业管理条例》的若干意见（京国土房管物[2004]338 号） 规定，物业所在地区、县国土房管局会同街道办事处负责协调物业管理区域划分工作。《上海市住宅物业管理规定》规定，尚未划分或者需要调整物业管理区域的，区（县）房地产管理部门应当会同街道办事处（乡镇人民政府），按照本条第一款的规定划定。可见，北京和上海都确立了区（县）房地产管理部门与街道办事处（乡镇人民政府）并列行使物业管理区域划分职权的模式。《福建省物业管理区域划分和首次业主大会业主投票权确定办法》规定的是以区、县（市）房地产行政主管部门为主，街道办事处（乡镇人民政府）为辅的物业管理区域划分主体模式。

　　因此，国家法律法规未明确界定行使划分物业管理区域职权的部门。实践中，地方性法规规章规定有所不同，但一般都规定区、县房地产行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）具体行使这一职权。

　　二、按照什么标准来划分物业管理区域？

　　《物业管理条例》第九条第二款规定，物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

　　《条例》并没有统一规定物业管理区域划分的标准，而是交由省、自治区、直辖市制定。《条例》只有一个原则性规定，即划分物业管理区域应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。之所以这样规定，是因为各地情况有很大不同。对于物业管理区域的范围，可以是一栋或几栋大楼，也可以是一个楼宇群体进行适当的调整划定。但现实中可能就遇到这样一个问题，就是当划分物业管理区域时并存共用设施设备、建筑物规模、社区建设等几个因素需同时考虑时，哪个因素应当优先考虑？或者说，这几个因素的位置应如何摆放？应当确立一个什么样的标准？

　　对于物业管理区域的划分标准，目前，主要有三种不同意见：第一种意见认为，应当以业主共同所有权为基础，以共同使用土地或者共有设施设备作为唯一的划分依据；第二种意见认为，可以根据街道办事处、居民委员会的布局，着重考虑社区建设因素兼顾其他因素，这有利于理顺物业管理与社区建设的关系；第三种意见认为，各种类型的小区都现实地存在着，不宜统一规定哪个因素放在优先位置，要根据具体情况权衡利弊综合考虑共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。

　　笔者同意第三种意见，因为在实践中情况比较复杂，有时某个因素比较突出，有时各种因素都必须慎重考虑，因此，必须因地制宜。本案例中区房管局实施被诉行政行为时，是综合考虑了建筑物规模较大、分属两个社区、不同时间建设的物业区域相对独立、业主自主管理的不同愿望、物业区域的配套设施、社区居委会的管理活动、物业服务费标准等多项因素，没有把某一个因素放在优先考虑的位置。划分行为基于小区部分业主的请示又客观符合大多数业主愿望，事前也进行了公示向当事人征求意见，事后履行了告知义务。应当说，区房管局的做法是无可挑剔的。一审法院的判决也是正确的。相对来说，二审法院的判决欠缺说服力。二审法院实际上把共用设施设备因素放在了优先考虑的位置，而且强调考虑共用设施设备因素时应达到面面俱到的程度。但问题是二审法院只是简单否定区房管局的做法，并没有说明共用设施设备因素除了物业管理用房之外还有哪些需要考虑，一共有多少个因素，是不是每个物业管理区域的划分都是这样的，有法律依据吗？即使这些问题都不深究，那么，本案例是否只考虑共用设施设备因素就可以了呢？

　　三、物业管理区域划分与业委会组建的关系问题

　　一审时，原告提出，“‘中央花园清水河片区’自竣工交付使用后，依法成立了业主委员会，也聘请了一个物业管理公司来管理。这些年来，‘中央花园清水河片区’的物业管理正常，没有发生违反国家法律、法规和政策的物业管理问题。被告为什么要将早已配套完整的小区重新划分？”

　　众所周知，《物业管理条例》和《业主大会规程》都规定了一个物业管理区域只能成立一个业主大会。一般而言，一个业主大会只对应一个业委会。也就是说，一个物业管理区域只能设立一个业委会。这个问题基本没争议。原告的上述观点等于是说，成立一个业委会的范围只能划定一个物业管理区域。这种观点正确吗？

　　物业管理区域范围决定业委会组建涉及的业主范围，也就是说应当先有物业管理区域范围划定，再有业委会的组建。没有物业管理区域的划定，业委会组建就是没根据。延伸一下，如果物业管理区域需重新划分，那么，业委会须相应地重新组建。但我们不能反过来说。因此，原告的这种观点是站不住脚的。

　　四、物业管理区域划定之后会产生什么后果？

　　原告认为，划分物业管理区域后，会使公共设施、设备所在地的业主，要为整个“中央花园清水河片区”去承担公共设施、设备的维修费用；也会使娱乐活动场所所在地以外其他区域的业主，在行使使用娱乐活动场所的权利时受到影响。把“中央花园清水河片区”重新划分为5个物业管理区域，是人为地制造矛盾，是对广大业主利益的侵害。

　　原告错误估计了物业管理区域划分的后果，也没有认清进行物业管理区域划分的目的之所在。实际上，对物业管理区域进行划分有两个目的，一是更好地维护全体业主利益，二是方便房地产行政主管部门等部门管理。从根本上说，第二个目的最终也是服务于第一个目的的。当然，对于物业管理区域的划分，可能会有个别业主反对，但个别意志不得妨碍公意。而且，被诉行政行为是对物业管理区域的划分，并不是对公共配套设施、设备权属的划分。因此，划分物业管理区域后，仍然是“中央花园清水河片区”全体业主，而不是公共设施、设备所在地的业主，去承担公共设施、设备的维修费用，不会产生原告所说的部分业主为全体业主埋单的后果。