涉訴信訪

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　　涉訴信訪是指，針對那些應當被人民法院受理的糾紛或是已經進入訴訟、執行程式的案件，有利害關係的公民、法人或其它組織對人民法院的作為或不作為、或是生效裁判採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，提出申訴、申請再審或是提出其它與人民法院審理案件有關的事項，從而依法由人民法院處理的活動。

　　當前涉訴信訪主要類型有：

　　(1)案件久拖不決而上訪，這類案件由於延長了辦案的期限，久拖得不到解決、當事人的權利得不到切實有效的保護，而上訪。

　　(2)不懂法律法規而無理纏訪。應該說，人民法院處理的大部分案件都是事實清楚、適用法律正確、程式合法，但當事人由於個人原因認為裁判不公，適用法律錯誤而不斷纏訪。在上訪戶中這類人占有很大比例，而且往往聽不進去辦案人員和接待員的解釋。

　　(3)案件處理存在錯誤而引起上訪。有少部分案件存在“關係案”、“人情案”以及一些法官的不當行為導致當事人對司法不信任、不滿而上訪。

　　由於司法、信訪人自身、法院等種種原因的影響，我國涉訴信訪案件的總量不斷增加，類型多樣化，複雜化。

　　(一)上訪主體廣泛、女性、老戶、無業者居多

　　涉訴信訪主體類型十分廣泛，有傳統的信訪群體農民、下崗工人等—些生活困難者，隨著社會不斷發展變化，還增加了新的上訪群體。如退伍軍人、行政機關分流人員、企業改製下崗人員等帶有時代特色的信訪群體。

　　(二)群體訪、超級訪、上京訪、纏訴纏訪現象嚴重

　　近年以來，群體訪現象嚴重，具有相同利害關係為了引起高層領導的重視，有組織、有目的的精心策劃，通過下跪、哭鬧、堵截交通、衝擊法院、甚至自殘、自殺等不理智的行為給法院施加壓力。在北京還形成了“上訪村”。j比外重覆信訪占較大比例，達到5O％左右，且數量也呈上升趨勢。由於“青天” 傳統思想的影響，越級信訪急劇攀升，增幅在5O—60％ 。不少案件經法官三番五次闡法釋理，信訪人仍漫天要價，多次到市、省、京上訪，在當地有關部門纏訪、鬧訪，造成惡劣社會影響。

　　(三)數量龐大、領域廣、時間集中、息訴工作難

　　信訪總量持續攀升速度與法院受理案件數的增長成正比例逐年增長。涉訴信訪領域也越來越廣，不再局限在過去的家庭矛盾、鄰裡糾紛，法官瀆職等傳統問題，現在的涉訴信訪還包括政府的行政行為、企業改製、退伍軍人待遇問、司法體制等時代性強的問題，複雜的是一個涉訴信訪案件各種問題交錯彙集，既有傳統信訪類型，也有新型信訪問題，這無形之中加重了各級人民法院的負擔。信訪時間也比較集中，通常會在政治敏感時期：如兩會期間，各級班子換屆期間。在敏感時期各級人民法院都要加派法院工作人員，針對各級人民法院的重點上訪人員開展勸訪息訪的工作，這幾年年年如此，從未停息。現在，法院普遍的做法是“花錢買穩定”，筆者認為這種行為治標不治本，怎樣才能使涉訴信訪有序的發展已經成為各級人民法院的“心病”。

　　引發涉訴信訪的原因很多，涉及社會經濟、行政管理體制、司法體制、歷史文化傳統、涉訴信訪本身等各個方面。

　　(一)經濟發展過程中的利益重整、博弈與衝突

　　社會問題的產生一般具有其經濟方面的原因，涉訴信訪當然也不例外。

　　(二)一些政府部門行政不作為，行政管理效率低下、混沌

　　這反映了“大政府、小社會”的管理體制在處理可能誘發涉訴信訪的案件時不註重合理合法地運用權力，一旦涉訴信訪人的權益無法得到政府機關的保障，就會訴諸信訪，導致行政機關消解涉訴信訪案件的功能大打折扣。並且，雖然我國已制定行政訴訟法，但行政訴訟案件中原告的勝訴率明顯較低。另外，存在行政部門不願意當被告、法院不願意受理的情況。廣大公民也反映不敢告、告不贏，其結果就是大量的涉訴案件進入到信訪的渠道。適當弱化政府權力，改革行政管理體制，加強社會個體的自我管理是消解涉訴信訪案件的必然趨勢。

　　(三)法官素質良莠不齊，依法獨立判案受制太多

　　法官作為訴訟程式進行過程中最重要的角色，其在主持案件過程中的表現對涉訴信訪人有很大影響。如果法官在審理案件時不註重遵守法官職業道德，或者無法獨立審案，極容易導致涉訴信訪人通過信訪的方式解決問題。通常情況下，涉訴信訪人會因為以下兩個與法官相關的原因而進行信訪:一是法官素質問題。法官的素質與涉訴信訪具有較高的關聯性，司法人員不僅是司法系統的代言人，還是司法裁判的主體，司法人員如果職業素質不高，就很難使涉訴信訪人對司法產生信任，轉而尋求信訪解決問題。“雖有完美的保障審判獨立之制度，有徹底的法學之研究，然若受外界之引誘，物欲之矇蔽，舞文弄墨，徇私枉法，則反而以其法學知識為其作姦犯科之工具，有如為虎附翼，助紂為虐，是以法學修養雖為切要，而品格修養尤為重要。”

　　司法的運行離不開司法人員，司法人員是司法得以良好運行的最重要、最活躍的因素。如果司法人員依法辦案，具有較高的專業知識水平和職業道德，在司法過程中始終保持公正廉潔，給涉訴信訪人以直觀上公正的感受，就會降低涉訴信訪人進行信訪的比例。但是，在當前我國的司法實踐中，司法人員的素質良莠不齊，司法人員的腐敗現象讓人觸目驚心:最近發生的上海高院法官集體嫖娼事件凸顯法官職業道德觀念的淡薄;原最高院副院長黃松有利用職務上的便利收受巨款，為他人謀取利益而被移送司法機關處理之事，更是凸顯了司法人員貪污腐敗之現狀。如果法官的專業能力和職業道德素養不高，涉訴信訪的可能性就會大大提高。二是法官不獨立辦案。法官不獨立，審判長受制於院長的指示和命令;合議庭、獨任庭受制於審判委員會。在司法實踐中，主要體現在以下兩個方面:(1)法院內部的機構設置與司法管理體制的行政化色彩非常濃厚，院長、庭長可以審批法官審理的案件。涉訴信訪人如果知道院長、庭長插足案件，則必然對判決的公正性產生疑問，導致涉訴信訪人對法官的不信任，轉而採取信訪的方式尋求救濟。(2)審判委員會有權對法官審理的案件進行決策，審委會事實上成為法院系統內部最高的審判組織。審委會作出的裁判是建立在合議庭彙報材料的基礎上，不進行當庭審理，其作出的判決存在程式違法的問題。如果案件交由審委會作出判決，涉訴信訪人會對審委會作出判決的過程缺乏信任，如果涉訴信訪人認為判決稍有不公，就會毫不猶豫地訴諸信訪。

　　(四)司法體制不獨立，法院受行政機關、執政黨和人大的制約

　　保障司法獨立是確保司法公正，減少涉訴信訪的重要因素。我國《憲法》第 126 條規定，“人民法院獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”人民法院獨立行使審判權具有憲法依據，排除了其他任何機關團體和個人對司法獨立的干涉，為司法獨立創造良好的運行環境，降低涉訴信訪案件的發生。“司法獨立是司法公正的邏輯前提。司法公正是司法的核心目標之一，要實現司法公正，就必須確保司法機關在裁判案件時只服從法律，不受任何干涉，前提則是司法獨立。”

　　所謂不受任何干涉，包括不受行政機關、執政黨和人大的制約，這是司法獨立的重要體現。但是，在司法實踐中，法院卻受到行政機關、執政黨和人大的制約:

　　第一，儘管憲法法律規定法院審判不受行政機關的干涉，但是，行政機關對於法院審理的案件存在個案干預，甚至凌駕於法院之上的現象。各級法院的財政預算屬於同級政府財政預算的一部分，法院的經費來自於地方財政。法院的人員編製也受相對應政府編製的限制。這種行政色彩極其明顯的司法保障制度使法院在人事編製和財務經費上無法擺脫同級政府的制約，司法獨立顯然不可能。在這種行政化體制下，“在處理涉訴信訪問題時，上級機關或有關領導可以直接批示或者交辦案件。對於尚在訴訟過程中的案件，領導的批示和交辦會對審判結果產生直接影響。”

　　第二，我國的執政黨是中國共產黨，堅持黨的政治領導、組織領導、路線方針政策的領導是維護法律權威的重要保障。作為法治國家，執政黨可以通過主導國家的法律和政策的制定和執行體現黨的領導。但是，黨仍然是一種政治團體，不能直接行使國家機關的職能。執政黨也不能直接干預案件的審理。然而，現實生活中，個別黨委領導干涉法院審判工作，甚至根據自己的主觀感受指示案件的審理，干預司法的現象時有發生。

　　第三，在與人大的關係上，“人大有權任命和罷免同級法院院長、庭長和審判員，監督同級法院審判工作，不僅審議法院工作報告，而且有權對法院的個案審理進行事前、事中和事後的監督和審查。有時一個案件法院剛受理，人大的具體處理意見和要求法院彙報的指示就傳來了。”

　　如果當事人認為基於上述因素未能得到公正的審判，間接地反映了當事人對司法的不信任，涉訴信訪案件數量驟增，也表明公民對司法的不信任。人民法院在司法體制中的處境比較尷尬，其對案件的審理會不同程度地受到個別領導的干預，司法不獨立所導致的關係案、人情案等不公正的裁判也是產生涉訴信訪的重要體制因素。

　　(五)缺乏程式正義觀念，審判監督程式缺乏規範性

　　由於受傳統上“重實體、輕程式”的法律文化的影響，我國當前的訴訟制度不完善，即使有程式性規定，也大都缺乏違反訴訟程式的懲罰性規定。再審程式又過於重視“有錯必糾”且缺乏規範性。具體而言，訴訟制度方面的問題主要存在以下兩個方面:

　　第一，審判中的程式正義被視為“看得見的正義”。對於案件的審理，不僅要符合實體法的規定和精神，而且應當使涉訴信訪人感受到判決過程的公平性和合理性。質言之，司法機關對案件的審理，必須確保審理過程符合公正、正義的要求，嚴格按照法律規定的程式進行。程式正義體現了對涉訴信訪人尊嚴的維護，“獲得程式上的公正對待，即使與當事者能否獲得勝訴毫無關係，也有助於維護他作為人的尊嚴，使他受到一個道德主體所應得到的尊重;維護法律程式的內在道德性，即使對事實的查明和實體法的正確適用毫無影響和促進，也有利於論證程式本身的正當性。”

　　程式正當，給涉訴信訪人以直觀上司法公正的感受，涉訴信訪人不必顧慮司法不公而進行涉訴信訪。我國法治建設過程中，一直存在“重實體、輕程式”的問題，程式工具主義現象突出。這集中表現在我國訴訟程式法的法律規定不完善，缺乏對違反訴訟程式的製裁規定。程式不公，即使法官判決合理，也可能引起涉訴信訪人的上訪。

　　第二，再審制度不完善，導致司法裁判缺乏終局性，這在一定程度上促使涉訴信訪人重覆信訪。司法裁決的終局性是指法院對於屬於其管轄範圍內的案件具有最終裁判的權力。法院對於案件作出終審判決之後，除有法定情形外，不得否定終審判決的效力。但是，由於我國存在審判監督程式，在一定程度上否定了法院終審判決的效力。審判監督程式與我國確立的“有錯必糾”理念相一致。“有錯必糾”理念是實事求是思想在司法審判工作中的具體體現。但是，由於再審制度規定的不完善性，導致反覆申訴、多次再審的現象時有發生。“如果裁而不斷，判而不決，對裁判的不服無休無止，對裁判的申訴沒完沒了，業經終審的裁判總是處於隨時可能被顛覆的境地，必將極大地損害司法的權威。”

　　因此，我國的司法裁判時常出現終審不終，生效裁判的既判力無法得到維護的情況，司法權威性受到極大損害的同時，也導致涉訴信訪人對司法的不信任，從而採取信訪的方式維權。

　　(六)涉訴信訪人自身存在問題

　　隨著我國民主法治建設的完善，公民的法律觀念和權利意識不斷增強。但是，廣大公民對於法律知識及法律理念的認識仍然不足，沒有充分理解法治的內涵，這是導致涉訴信訪的一方面原因。例如:

　　第一，涉訴信訪人認為自己的權益受到侵害後，意識到通過司法的途徑維護自己的權益。然而，涉訴信訪人由於缺乏對法律事實和法律程式的瞭解，疏忽了法律程式方面的因素，由此導致其敗訴。此時，涉訴信訪人卻僅僅憑藉朴素的正義觀念認為法院判決不公，沒有維護其自身的權益。

　　第二，涉訴信訪人缺乏法律風險意識，對訴訟風險缺乏足夠的認識，不但沒有認識到敗訴的後果，反而一味地指責法院缺乏司法為民的理念，甚至採取極端的方式進行報複。

　　第三，涉訴信訪人或是發現法官的違法、徇私舞弊的行為，或是懷疑法官有不利於自身判決的行為，在訴訟案件未結束之時就進行信訪，以向法官施壓，促使法官作出有利於自身的判決。當然，這裡不排除訴訟代理人在暗地裡指使當事人進行信訪的做法。

　　第四，有的涉訴信訪人為了引起黨委、政法委等機關的重視，採取集體上訪、重覆上訪、越級上訪等手段維護自己的權益，不惜擾亂正常的司法秩序、社會秩序，引起轟動效應。另一方面，進行涉訴信訪的當事人大部分是下崗工人、農民等社會弱勢群體，生活條件較差，經濟承受能力不足。通過訴訟途徑維權成本高昂、耗費時間長、存在法律風險。而通過信訪維權成本低、見效快，這也是當事人在涉訴案件中進行信訪的原因。

　　(七)涉訴信訪立法缺失，績效考核體系不合理，缺乏統一管理機構

　　涉訴信訪制度本身存在的問題也是涉訴信訪頻發的原因。主要體現在涉訴信訪的立法不完善，績效考核體系不合理，缺乏涉訴信訪統一管理機構。第一，現行涉訴信訪雖然具有憲法上的正當性，國務院也通過《信訪條例》規範信訪行為，但是，《信訪條例》僅僅是對一些信訪行為作了要求和處罰性規定，條例規定較為籠統，缺乏可操作性。全國人大也未對信訪行為制定專門法律，以致我國缺乏針對涉訴信訪的完善的科學的法律法規體系，缺乏嚴格的程式規範和實體標準，實踐中，信訪行為隨意性大。

　　第二，《信訪條例》規定，信訪實行“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則，並對直接負責的主管人員和其他直接責任人員規定了行政責任、刑事責任，以對地方黨政機關施壓來解決問題。“為了確保社會穩定，切實將矛盾解決在基層，中央不斷強化信訪工作責任制，乃至按信訪量給地方排名，將其納入政績考核體系。各級也層層落實領導責任制，要求黨政一把手負總責，分管領導負主要責任。”

　　這種信訪績效考核體系迫使地方採取截訪、攔訪等不正常途徑解決信訪問題，並沒有實際有效地解決信訪人關切的問題。

　　第三，我國司法行政部門均已在部門內部建立較為系統龐大的信訪機構。但是，各信訪機構之間往往缺乏統一管理，導致實踐中信訪機構之間相互推諉，更是基於現行信訪績效評價體系而不願“多管閑事”。

　　(八)受封建法制文化因素影響較深

　　我國傳統法律制度中，司法隸屬於行政，司法與行政合一是中華法系的突出特點。涉訴信訪人採取信訪的方式維權，很大一部分原因是受封建法制文化的影響:

　　第一，由於我國的封建時期很長，“人治”思想濃厚，廣大民眾受封建法制文化的影響較大，即使處於社會主義法治國家，仍然具有濃厚的“清官”情結。“中國法律思想中有‘民為邦本’的民本觀念和‘為民做主’的清官情結，為官者須傾聽人民的心聲，解決人民的疾苦，這也成為民本思想對統治者的必然要求和行為邏輯。”

　　當下，由於涉訴信訪人對信訪的認識存在偏差，加之受封建法制文化和“人治”思想的影響，在情感上更傾向於通過涉訴信訪求助官員，而政府官員也有意或無意地把涉訴信訪作為解決民眾利益糾紛的途徑。

　　第二，封建社會的行政官員是地方的父母官，自然也掌管斷獄，負責解決民眾的糾紛，“官本位”思想濃厚。在當前社會，我國傳統文化中所包含的對權力的崇拜意識仍然存在。“從比較功利的角度來說，老百姓之所以信任行政官員，尤其是高級行政官員，乃是因為在他們看來，這些官員是真正具有影響他們利益的權力的，是可以給司法官員施加壓力的，是‘可以管著法官’的。”權力成為權威的象徵，

　　下級官員對上級官員權力的依賴，人民對政府權力的依賴，也是涉訴信訪頻發的原因。當涉訴信訪人的利益無法通過法院得到有效解決，通過信訪尋求政府的幫助成為必然。

　　(一) 立法工作制度

　　學術界某些學者對某項制度的研究，找不到好的對策，就呼籲立法機關出台相關的法律法規。大多數守法主體，他們並不懂法，繁多而質不高的法律，只會造成守法者的“精神混亂”，他們不知道某種行為該為或不為；不知道是否觸犯法律；不知道觸犯哪部法律。但是對於涉訴信訪目前的立法狀況，都沒有給相關信訪人及法院“精神混亂” 的機會。儘快進行涉訴信訪立法已迫在眉睫。再者，造成涉訴信訪居高不下的一個重要原因，就是繁多矛盾質低的立法現狀，這樣一個客觀現狀導致法院在判決中無法恰當選擇適用法律，有時判決中引用的法律也是含糊不清，這樣當事人拿到判決自然就會不服氣，就會信訪。這似乎是兩個矛盾項，其實不然。簡單的說就是法院在適用法律上來說，我國現在的立法狀況是繁多矛盾質低，而在有序規範涉訴信訪方面的法律卻是鳳毛麟角。

　　(二)司法制度改革

　　涉訴信訪要有序發展，法院就必須建立一套完整的有效的防禦措施。第一，建立判決答疑制度，判決答疑制度是指裁判宣判後，當事人對裁判有異議來信來訪的。由原承辦法官對裁判有關程式適用，證據認定，裁判理由等向當事人解釋說明。這種制度的主要目的是從源頭上減少涉訴信訪量。第二、終結制度，對於多數重覆上訪。法院相關承辦法官已經給予答覆並且超過2次解釋，信訪當事人還是不斷無理纏訪，法院可以做一份終結報告，並且通知相關部門，對此信訪人不在接待處理。這樣做不僅維護了司法的終局性和權威性，在某種程度上來說，節省了司法資源。第三，律師介入信訪機制。目前，我國的法律援助狀況令人堪憂，高額的代理費讓很多需要法律幫助的信訪人望而怯步，各地司法局應當加大法律援助的力度，讓具有專業知識的律師提供法律幫助。這樣做是為了涉訴信訪的有序發展。

　　(三)社會環境方面

　　隨著社會的進步和發展，民眾的法制觀念較以前有了較大的提高，但是總體上法制觀念較薄，各地法院涉訴信訪的高位運行就是說明民眾法治的不信任，也說明加大我國民眾的普法力度勢在必行。目前，新聞媒體的不負責任不實的報道也為涉訴信訪逐年增加起到了推波助瀾的作用。有些新聞媒體，對整個案件事實，法律現狀一知半解，就跟著涉訴信訪人瞎起哄，把法院的工作弄得很被動。因此。新聞媒體應正確發揮其監督作用。