林業稅費

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　　林業稅費是指就木材、林材及其它衍生品征收的稅費，由林業稅收和林業收費兩部分組成。其中，林業稅收是國家為了滿足一般的社會共同需要，憑藉政治權力，以法規形式加以規定的強制性課征，國家在徵稅時不需向納稅人直接提供特殊服務和支付任何代價；林業收費則具有相對於繳費義務人的有償性。林業稅費制度，不僅是國家和地方收入的來源，而且是促進林業經濟發展、優化生態環境、保證社會可持續發展的重要手段。

　　(一)以費為主的格局有悖於公共財政的原則。

　　在公共財政中，稅收是公共財政唯一的基本收入形式，收費只是補充形式。現行以費為主的林業稅費格局有悖於公共財政的原則。以費為主的林業稅費格局造成的結果是，在公共財政的框架之外，還存在一個林業部門的自運轉系統。表現在：一方面，林業部門的收入主要源於林業費的收取；另一方面，這種本就取之於林業生產的收入卻沒有用在生產中，而是用於當地林業部門的內部運轉上，並且還有相當部分要上交給省、地林業部門。

　　(二)現行林業稅費制度不利於森林資源的保護，催生亂收費，為林業部門的收費留出了空間。

　　1.以費為主的林業稅費制度不利於森林資源的保護。現行的對包括國有企業在內的所有企事業單位種植林木、林木種子和苗木作物以及從事林木產品初加工取得的所得暫免征收企業所得稅、以三剩物和次小薪材為原料生產加工的綜合利用產品增值稅“即徵即退”等優惠政策，是國家為了減輕“天保”工程實施對林業企業的影響而出台的，對於減輕林業企業的負擔，起到了一定作用。但也出現了問題。以暫免征收林木產品初加工企業的企業所得稅為例，根據財政部、國家稅務總局<關於國有農1：3企事業單位征收企業所得稅問題的通知》規定，林業產品初加工雖然是指通過利用林業“三剩物”和次小薪材為原料生產的綜合利用產品，但其所列示的具體範圍很廣，木、竹刨花板、纖維板(含中密度纖維板)，木、竹地板塊(含複合地板)等產品都包括在內。理論上，刨花板、纖維板生產應以板糠等林業剩物為原料，但在實際生產過程中，由於沒有足夠的林業剩物可供生產消耗，企業往往通過大量收購原木來解決原材料問題，致使大量次生林、幼林被採伐，不利於森林資源的保護。

　　2.以費為主的林業稅費制度催生亂收費。隨著國家林業優惠政策的出台和“天保”工程的實施，原有的企業“木頭”經濟和地方“木頭”財政失去了支持，加上我國財政轉移支付模式的缺陷，導致林業企業和地方財政陷入困境。在此背景下，以費為主的林業稅費格局催生亂收費。除了前述9項收費外，各地自行制定的林業規費可謂五花八門，包括森林資源補償費、森工企業管理費、林業養路費、跡地更新費、更新造林預留費、森林病蟲害防治專項費、自然保護區管理費、護林防火費、檢疫代辦費、運輸費、物價調節基金、檢尺費、能源基金、木材銷售咨詢費、還貸準備金、養老統籌、國有資產占用費等。

　　3.以費為主的林業稅費制度為林業部門的收費留出了空間。如，現行的免徵原木特產稅、綜合利用加工林產品增值稅“即徵即退”等稅收政策，從國家的角度講，是為了減輕林業企業的負擔，幫助林業企業剋服由“天保”工程帶來的困境，但實施結果卻顯示，國家通過減免稅使企業獲得的利益遠遠低於龐大的林業行政機構抽取的費用。

　　(三)來源多、收付散、監管難，給資金使用提供了漏洞。

　　目前的林業稅費來源多，且收付分散，征收主體除了財政部門外，還有森工企業和林業主管部門；此外，還有形形色色的亂收費。來源多、收付散，這給資金的監管帶來困難，為資金使用提供了漏洞。根據《森林法》的規定，育林基金等必須用於造林育林，不得挪做他用。但事實上，許多縣市將這筆錢用於林業部門的人員工資、辦公費等。

　　(四)育林基金亟待改革。

　　長期以來，育林基金體現了國家的“以林養林”政策，對恢復森林植被、改善生態環境起到了重要的作用。但是，隨著社會主義市場經濟的發展，公共財政框架的建立，國家對林業的投入已發生了根本性轉變，現行育林基金的征收、使用和管理已不適應林業發展的需要。其問題體現在：一是育林基金無法維持林業的簡單再生產，更談不上擴大再生產，“以林養林”的目的沒有達到。據統計，1953—1992年，我國共征收育林基金155.9億元，同期營林生產費用為376.58億元，遠遠滿足不了林業再生產的需要。二是育林基金屬預算外資金，對其缺乏有效監管，加之長期以來營林資金無償使用，造成其使用效果差。三是由於育林基金採取事業制管理，被占用挪用的現象非常嚴重，致使育林基金變成養人基金。

　　(五)現行林業稅費制度造成林區地方財政困難，財政風險加大。

　　現行林業稅以低稅率甚至零稅率為特征，有利於林業的休養生息和可持續發展，卻抽離了林區地方財政收入的基石。以費為主的林業收費游離於公共財政之外，造成的直接後果就是以林業為主的地區地方財政收人銳減，加上天然林保護工程的實施和財政轉移支付不到位，使林區地方財政陷於困境。表現在一是財政收入減少，缺乏可靠的強有力的財源，財政收入風險凸現。二是林業企業陷入困境，下崗失業人員迅速增加，政府財政支出規模擴大，社會保障資金缺口擴大。三是在財政收入風險和財政支出風險的雙重作用下，財政債務風險及財政赤字風險也呈現累積效應。

　　(一)將林業稅費制度納入公共財政體系。

　　目前，林區的公共基礎設施、社會保障等都未納入公共財政體系。不少地方的林區鄉村公路建設投入都由森工企業負責，其他公共設施，如通訊、電力、防洪工程等也存在類似問題。森工企業承擔職工的社會保障職能，仍是傳統體制下的“企業辦社會”模式，企業負擔重，政府社會保障職能缺位。公共財政是適應市場經濟體制而生的，林業稅費制度的改革也必須充分體現市場經濟的原則，走市場化改革的道路。首先要求財政部門和林業部門明確分工。剝離林業企業的社會職能，將林業公檢法、森警、子弟學校經費等從企業中划出，作為事業費和政府經費，改由政府預算支出。各級政府要明確財權和事權，接手林業部門難以負擔的一些公益性項目，改變林業部門承擔財政部門職責的現狀。

　　(二)將以費為主的林業稅費制度改為以稅為主的林業稅費制度。

　　一是開徵林地稅。林地稅徵稅對象是商品林，按林地面積徵稅。林地稅不按林產品產量徵稅，而按林地面積徵稅，稅源範圍相應擴大，且具有穩定性，有利於林業生產者採取合理利用和保護森林資源的經營措施，促使其進行長期林業投資，是我國林業稅費改革的可選方案之一。二是開徵生態環境補償稅。生態環境補償稅體現“誰保護，誰受益；誰破壞，誰補償”的原則，通過強化納稅人的行為，引導企業與個人放棄破壞生態環境的生產活動和消費行為；同時籌集資金，用於林區生態環境的建設和保護，為其可持續發展提供資金支持。三是調整所得稅、增值稅等稅收優惠政策。對現行的眾多減免項目進行全面梳理，進一步改進優惠方式，加強目標管理，使執行結果最大程度地接近優惠政策的最初目標，對於既不利於體現國家大政方針又有失量能負擔、公平原則的刨花板、纖維板等列入林業產品初加工享受減免優惠項目，應進一步予以調整、取消。四是取消與林地稅和生態環境補償稅重合和內容相近的收費，如綠化費和植物新品種保護權收費等，構築以稅為主的林業稅費制度。

　　(三)規範林業稅費制度。

　　總的原則是取消有悖公共財政原則、與林業經濟發展不相適應的稅費，杜絕亂收費，力爭做到簡便易行，體現規範化，維護統一性和嚴肅性。在事權劃分的基礎上，明確地方政府和各級林業部門在林業發展中的地位和作用，取消省以下各級政府和有關部門在事權職責以外越權設立或批准的對林業的各項收費，如對木材經銷商按計稅收購價6％征收的地方稅，對林業企業按木材銷售額的0.06％一0.5％征收的防洪基金，按銷售收入1％征收的價格調節基金及縣教育基金等。取消各級林業部門的自主收費，包括市場管理費、植物檢疫費、工本費、木材銷售咨詢費等。

　　(四)改革育林基金。

　　應遵循公共財政的構建原則，儘快使育林基金退出歷史舞臺。育林基金取消後，要有後續措施跟上，且要遵循森林分類經營的原則。對公益林，投入主體主要是國家，國家要通過財政轉移支付保證公益林的建設和保護。對此，《決定》提出，要把公益林建設、管理和重大林業基礎設施建設的投資納入各級政府財政預算，並予以優先安排。對關係國計民生的重點生態工程建設，國家財政要重點保證；地方規劃的區域性生態工程建設投資，要納入地方財政預算；部門規劃的配套生態工程建設投資，要納入相關工程的總體預算。對商品林，則可採用開徵林地稅的辦法。

　　(五)建立森林生態環境利益補償機制.幫助林區地方財政擺脫困境。

　　應建立多層次、多渠道的森林生態環境利益補償機制。這是林業稅費改革的拓展和保障機制。