巴塞爾銀行監管委員會

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巴塞爾銀行監管委員會 (Basel Committee on Banking Supervision)

巴塞爾銀行監管委員會在國際清算銀行的網站網址：http://www.bis.org/bcbs

　　巴塞爾銀行監管委員會(Basel Committee on Banking Supervision)簡稱巴塞爾委員會，巴塞爾銀行監管委員會原稱銀行法規與監管事務委員會，是由美國、英國、法國、德國、義大利、日本、荷蘭、加拿大、比利時、瑞典10大工業國的中央銀行於1974年底共同成立的，作為國際清算銀行的一個正式機構，以各國中央銀行官員和銀行監管當局為代表，總部在瑞士的巴塞爾。每年定期集會4次，並擁有近30個技術機構，執行每年集會所訂目標或計劃。巴塞爾委員會本身不具有法定跨國監管的權力，所作結論或監管標準與指導原則在法律上也沒有強制效力，僅供參考。但因該委員會成員來自世界主要發達國家，影響大，一般仍預期各國將會採取立法規定或其它措施，並結合各國實際情況，逐步實施其所訂監管標準與指導原則，或實務處理相關建議事項。在“國外銀行業務無法避免監管”與“適當監管”原則下，消弭世界各國監管範圍差異是巴塞爾委員會運作追求的目標。巴塞爾委員會制訂了一些協議、監管標準與指導原則，如《關於統一國際銀行資本衡量和資本標準的協議》、《有效銀行監管核心原則》等。這些協議、監管標準與指導原則統稱為巴塞爾協議。這些協議的實質是為了完善與補充單個國家對商業銀行監管體制的不足，減輕銀行倒閉的風險與代價，是對國際商業銀行聯合監管的最主要形式。這些文件的制定與推廣，對穩定國際金融秩序起到了積極作用。

　　除核心原則外，委員會還制定了評估各項原則達標情況的詳細指導文件，即核心原則評估方法。該文件1999年第一次發佈，也在這本次審議中一併進行了修訂。

　　2004年6月，巴塞爾銀行監管委員會公佈了《新資本協議》框架。據調查，有88個非巴塞爾銀行監管委員會的國家（或地區），包括非洲、亞洲、加勒比海地區、拉丁美洲、中東和非巴塞爾監管委員會的歐洲國家（或地區）準備實施新資本協議，而且大部分國家也制定了在2009年前實施新資本協議的規劃。加上巴塞爾委員會成員國，計劃實施新資本協議的國家已超過100個。

　　從1979年開始，由巴塞爾銀行監管委員會牽頭舉辦國際銀行監督官大會，它是多邊銀行監管論壇，每兩年舉行一次，旨在促進各國（地區）銀行監管當局的交流和合作。

　　各國的代表機構為中央銀行，如果中央銀行不負責銀行業的審慎監管，則該國的銀行監管當局也可是代表機構。

　　巴塞爾銀行監管委員會每年舉辦三至四次會議，幾乎所有的委員會會議均在瑞士巴塞爾舉行。設在巴塞爾的國際清算銀行為委員會提供秘書處，除承擔巴塞爾委員會的秘書工作外，它還可以隨時為所有國家的監管當局提供咨詢，並受邀為地區性監管組織和其它官方機構自己組織的培訓班授課。

　　該委員會的主要宗旨在於交換各國的監管安排方面的信息、改善國際銀行業務監管技術的有效性、建立資本充足率的最低標準及研究在其它領域確立標準的有效性。需要強調的是，委員會並不具備任何凌駕於國家之上的正式監管特權，其文件從不具備亦從未試圖具備任何法律效力。不過，它制定了許多監管標準和指導原則，提倡最佳監管做法，期望各國採取措施，根據本國的情況，通過具體的立法或其它安排予以實施。委員會鼓勵採用共同的方法和共同的標準，但並不強求成員國在監管技術上的一致。

　　委員會的一項重要任務是堵塞國際監管中的漏洞，它遵循著兩項基本原則：沒有任何境外銀行機構可以逃避監管；監管應當是充分的。另外，近年來，委員會把主要精力投入在資本充足性的研究之上。為了強化國際銀行系統的穩定性，消除因各國對資本充足率要求不同而產生的不平等競爭，經十國集團中央銀行行長理事會批准，委員會於1988年7月公佈了著名的“巴塞爾資本協議”，其中提出了統一的風險加權式資本衡量標準，並規定最遲於1992年年底開始實施。此後，委員會又多次發佈資本協議的補充及修正協議，不斷對該體系加以完善，逐步將結算風險和市場風險等納入資本衡量系統。自1998年以來，這一協議不僅為各成員國所採用，而且實際上已為幾乎所有擁有國際性銀行的其它國家所採用。

　　1974年9月由國際清算銀行發起，美國、英國、法國、德國、義大利、日本、荷蘭、加拿大、比利時、瑞典十國集團及中央銀行監督官員在巴塞爾開會，討論跨國銀行的國際監督與管理問題，自此形成了一系列的文件。

　　——1975年協議（庫克協議） 該協議對海外銀行監管責任進行了明確的分工、監管的重點是現金流量與償付能力，這是國際銀行業監管機關第一次聯合對國際商業銀行實施監管。此外，該協議提出兩個值得註意的問題：其一是特定的國際銀行集團的結構問題對具體監管的影響；其二是強調監管當局之間信息交流的重要性。

　　——1983年協議 由於各國的監管標準存在較大差異，東道國與母國之間監管責任劃分的實際適用上也存在不同意見，致使1975年協議的弱點充分暴露。為此，巴塞爾委員會於1983年5月得到修訂。該協議的兩個基本思想是：

　　其一是任何海外銀行都不能逃避監管；

　　其二是任何監管都應恰如其份。該協議對1975年協議的多數原則都進行了更加具體的說明。

　　——1988年協議 該協議全稱《巴塞爾委員會關於統一國際銀行資本衡量和資本標準的協議》。該協議中的衡量標準和資本水平的規定，是為了通過減少各國規定的資本數量差異，以消除銀行間不公平競爭；同時，委員會認為資本比率的高低又直接影響各跨國銀行的償債能力。

　　1988年協議比1975年協議和1983年協議中關於東道國和母國聯合監管國際銀行的協議又前進了一大步。因為，通過對資本充足率的規定，銀行業監管機關可以加強對商業銀行資本及風險資產的監管，也對衍生工具市場的監管有了量的標準。

　　1988年協議的基本內容有四個方面組成：資本的組成；風險加權制；目標標準比率；過渡期和實施安排。

　　——1992年7月聲明 該聲明是巴塞爾銀行監管委員會針對國際商業信貸銀行倒閉給國際銀行業監管帶來的教訓而作的。聲明中設立了對國際銀行最低監管標準，使得各國銀行監管機關可以遵循這些標準來完成市場準入、風險監管、信息取得的要求。具體內容：

　　第一，所有國際銀行集團和國際銀行應該屬於本國有能力行使統一監管的機構所監管。

　　第二，建立境外機構應事先得到東道國監管機構和銀行或銀行集團母國監管機構的同意。

　　第三，東道國監管當局擁有向銀行或銀行集團母國監管當局索取有關跨國分支機構信息的權力。

　　第四，如果東道國監管當局認為，要求設立機構的一方在滿足以上幾個最低標準方面不能使其滿意，從達到最低標準的謹慎性需要考慮，該監管當局可以採取必要的限制措施，包括禁止設立該機構。

　　巴塞爾銀行監管委員會有效銀行監管核心原則

　　（巴塞爾核心原則）

　　（2006年10月）

　　目　　錄

　　修訂說明

　　核心原則

　　有效銀行監管的先決條件

　　1.本文件是1997年9月巴塞爾銀行監管委員會（以下簡稱委員會）1頒佈的有效銀行監管核心原則的修訂本。此後，核心原則評估方法2相繼出台。為了達到良好監管實踐的基本要求，許多國家都將核心原則作為評估本國監管體系的質量和明確未來工作要求的標桿。實踐證明，各國核心原則達標情況的自我評估效果良好，有助於各國發現監管制度和實施方面存在的問題併為解決這些問題確定工作的重點。巴塞爾核心原則的修訂本再次突出了開展自我評估的重要性。近年來，國際貨幣基金組織和世界銀行一直在金融部門評估計劃中利用核心原則評估各國銀行監管體系和實踐。然而，1997年以來，銀行監管制度發生了重大變化，各國通過實施核心原則積累了豐富的經驗。由於監管制度和實施方面出現了不少新問題、人們的認識也不斷加深，委員會相應頒佈許多文件。基於上述情況，有必要對核心原則及評估方法進行修訂。

　　2.在修訂核心原則和評估方法的工作中，委員會力求確保1997年核心原則總體架構的連續性及可比性。實踐證明，1997年的架構運轉良好。因此，委員會不考慮對核心原則進行大範圍的修改，而是將工作的重點放在對現行架構需要修訂的一些方面，以便做到與時俱進。修訂工作不會在任何方面對以往工作的有效性提出質疑，更不會對依據1997年的框架對有關國家的評估及改革方案提出質疑。

　　3.修訂工作的另一目的是，在可能的情況下，提高核心原則與證券、保險相關標準及反洗錢和透明度標準之間的一致性。但是，上述部門出台的核心原則旨在針對各個部門不同的主要風險點和監管任務。因此，原則之間合理的差異將繼續存在。

　　4.在修改工作中，委員會與核心原則聯絡小組（該工作小組由委員會部分成員國、非十國集團國家監管當局、國際貨幣基金組織和世界銀行的高級官員組成，定期舉行會議）密切配合，充分吸收了聯絡小組所做的工作。委員會還就修訂稿的內容征求了其它國際標準制定機構，包括國際保險監管官協會（IAIS）、國際證監會組織（IOSCO）、金融行動工作組（FATF）和支付和清算體系委員會（CPSS）的意見。應委員會的邀請，各地區監管組織也對修訂工作提出了意見。3在定稿之前，委員會還在各國監管當局、中央銀行、國際行業協會、學術界和其它有關方面廣泛征求了意見。

　　5.核心原則是良好監管實踐的最低標準，適用於世界各國。4核心原則和評估方法制定為強化國際金融體系做出了貢獻。不論是發展中國家還是發達國家，銀行體系存在的問題會給一國和全球的金融穩定造成威脅。委員會認為，在世界各國實施核心原則將有助於大大提高國內外金融穩定，併為強化有效的監管體系奠定很好的基礎。

　　6.巴塞爾核心原則規定了有效監管體系應遵循的25條原則。這些原則總體上可劃分為七個方面的內容：目標、獨立性、權力、透明度和合作（原則 1），許可的業務範圍（原則2至5），審慎監管規章制度（原則6至18），持續監管的各種方法（原則19至21），會計處理與信息披露（原則22），監管當局的糾正及整改權力（原則23）和並表及跨境監管（原則24至25）。各類原則的具體內容如下：

　　•原則1-目標、獨立性、權力、透明度和合作：有效的銀行監管體系要求每個銀行監管機構都有明確的責任和目標。每個監管機構都應具備操作上的獨立性、透明的程式、良好的治理結構和充足的資源，並就履行職責情況接受問責。適當的銀行監管法律框架也十分必要，其內容包括對設立銀行的審批、要求銀行遵守法律、安全和穩健合規經營的權力和監管人員的法律保護。另外，還要建立監管當局之間信息交換和保密的安排。

　　•原則2-許可的業務範圍：必須明確界定已獲得執照並等同銀行接受監管的各類機構允許從事的業務範圍，併在名稱上嚴格控制“銀行”一詞的使用。

　　•原則3-發照標準：發照機關必須有權制定發照標準，有權拒絕一切不符合標準的申請。發照程式至少應包括審查銀行及其所在集團的所有權結構和治理情況、董事會成員和高級管理層的資格、銀行的戰略和經營計劃、內部控制和風險管理，以及包括資本金規模在內的預計財務狀況；當報批銀行的所有者或母公司為外國銀行時，應事先獲得其母國監管當局的同意。

　　•原則4-大筆所有權轉讓：銀行監管當局要有權審查和拒絕銀行向其他方面直接或間接轉讓大筆所有權或控制權的申請。

　　•原則5-重大收購：銀行監管當局有權根據制定的標準審查銀行大筆的收購或投資，其中包括跨境設立機構，確保其附屬機構或組織結構不會帶來過高的風險或阻礙有效監管。

　　•原則6-資本充足率：銀行監管當局必須制定反映銀行多種風險的審慎且合適的最低資本充足率規定，並根據吸收損失的能力界定資本的構成。至少對於國際活躍銀行而言，資本充足率的規定不應低於巴塞爾的相關要求。

　　•原則7-風險管理程式：銀行監管當局必須滿意地看到，銀行和銀行集團建立了與其規模及複雜程度相匹配的綜合的風險管理程式（包括董事和高級管理層的監督），以識別、評價、監測、控制或緩解各項重大的風險，並根據自身風險的大小評估總體的資本充足率。

　　•原則8-信用風險：銀行監管當局必須滿意地看到，銀行具備一整套管理信用風險的程式；該程式要考慮到銀行的風險狀況，涵蓋識別、計量、監測和控制信用風險（包括交易對手風險）的審慎政策與程式。這應包括發放貸款、開展投資、貸款和投資質量的評估、以及對貸款和投資的持續管理。

　　•原則9-有問題資產、準備和儲備：銀行監管當局必須滿意地看到，銀行建立了管理有問題資產、評價準備和儲備充足性的有效政策及程式，並認真遵守。

　　•原則10-大額風險暴露限額：銀行監管當局必須滿意地看到，銀行的各項政策和程式要能協助管理層識別和管理風險集中；銀行監管當局必須制定審慎限額，限制銀行對單一交易對手或關聯交易對手集團的風險暴露。

　　•原則11-對關聯方的風險暴露：為防止對關聯方的風險暴露（表內外）所帶來的問題並解決利益衝突問題，銀行監管當局必須規定，銀行應按商業原則向關聯企業和個人發放貸款；對這部分貸款要進行有效的監測；要採取適當的措施控制或緩解各項風險。沖銷關聯貸款要按標準的政策和程式進行。

　　•原則12-國家風險和轉移風險：銀行監管當局必須滿意地看到，銀行具備在國際信貸和投資中識別、計量、監測和控制國家風險和轉移風險的有效政策和程式，並針對這兩類風險建立充足的準備和儲備。

　　•原則13-市場風險：銀行監管當局必須滿意地看到，銀行具備準確識別、計量、監測和控制市場風險的各項政策和程式；銀行監管當局應有權在必要時針對市場風險暴露規定具體的限額和/或具體的資本要求。

　　•原則14-流動性風險：銀行監管當局必須滿意地看到，銀行具備反映銀行自身的風險狀況的管理流動性戰略，並且建立了識別、計量、監測和控制流動性風險及日常管理流動性的審慎政策和程式。銀行監管當局應要求銀行建立處理流動性問題的應急預案。

　　•原則15-操作風險：銀行監管當局必須滿意地看到，銀行應具備與其規模及複雜程度相匹配的識別、評價、監測和控制/緩解操作風險的風險管理政策和程式。

　　•原則16-銀行帳戶利率風險：銀行監管當局必須滿意地看到，銀行具備與該項風險的規模及複雜程度相匹配的識別、計量、監測和控制銀行帳戶利率風險的有效系統，其中包括經董事會批准由高級管理層予以實施的明確戰略。

　　•原則17-內部控制和審計：銀行監管當局必須滿意地看到，銀行具備與其業務規模和複雜程度相匹配的內部控制。各項內部控制應包括對授權和職責的明確規定、銀行做出承諾、付款和資產與負債賬務處理方面的職能分離、上述程式的交叉核對、資產保護、完善獨立的內部審計、檢查上述控制職能和相關法律、法規合規情況的職能。

　　•原則18-防止利用金融服務從事犯罪活動：銀行監管當局必須滿意地看到，銀行具備完善的政策和程式，其中包括嚴格的“瞭解你的客戶”的規定，以促進金融部門形成較高的職業道德與專業水準，防止有意、無意地利用銀行從事犯罪活動。

　　•原則19-監管方式：有效的銀行監管體系要求監管當局對單個銀行、銀行集團、銀行體系的總體情況以及銀行體系的穩定性有深入的瞭解，工作重點放在安全性和穩健性方面。

　　•原則20-監管技術：有效的銀行監管體系應包括現場檢查和非現場檢查。銀行監管當局必須與銀行管理層經常接觸。

　　•原則21-監管報告：銀行監管當局必須具備在單個和並表基礎上收集、審查和分析各家銀行的審慎報告和統計報表的方法。監管當局必須有手段通過現場檢查或利用外部專家對上述報表獨立核對。

　　•原則22-會計處理和披露：銀行監管當局必須滿意地看到，銀行要根據國際通用的會計政策和實踐保持完備的記錄，並定期公佈公允反映銀行財務狀況和盈利水平的信息。

　　•原則23-監管當局的糾正和整改權力：銀行監管當局必須具備一整套及時採取糾改措施的工具。這些工具包括在適當的情況下吊銷銀行執照或建議吊銷銀行執照。

　　•原則24-並表監管：銀行監管的一項關鍵內容就是監管當局對銀行集團進行並表監管，有效地監測併在適當時對集團層面各項業務的方方面面提出審慎要求。

　　•原則25-母國和東道國的關係：跨境業務的並表監管需要母國銀行監管當局與其它有關監管當局、特別是東道國監管當局之間進行合作及交換信息。銀行監管當局必須要求外國銀行按照國內銀行的同等標準從事本地業務。

　　7.只要各項主要目標能得以實現，核心原則對不同的監管方式持中性的態度。核心原則無意覆蓋各類體系的不同需求和不同情況。相反，各國的特殊情況應在評估時通過評估人員與本國監管當局之間的對話適當考慮。

　　8.各國應對轄區內所有銀行實施核心原則。6各國可超越核心原則以求達到最佳監管實踐的要求，特別是市場和銀行發達的國家更加如此。

　　9.提高核心原則的達標程度，有助於提高整個金融體系的穩定性。然而，這並不一定能夠確保金融體系的穩定，也不會因此就避免單個銀行的倒閉。銀行監管不能也不應該確保所有的銀行都不倒閉。在市場經濟中，倒閉是承擔風險的內容之一。

　　10.委員會鼓勵各國在會同其它監管部門及有關各方的配合下落實核心原則。委員會希望國際金融組織和捐助機構利用核心原則幫助各國強化監管工作。在監測各項銀行審慎標準的實施方面，委員會將繼續加強與國際貨幣基金組織和世界銀行的合作。委員會還將繼續加強與非十國集團國家監管當局的合作。

有效銀行監管的先決條件

　　11.有效的銀行監管體系取決於一些外部因素或前提條件。雖然這些前提條件不在銀行監管當局的直接管轄範圍之內，但是實踐中它們對銀行監管的有效性有直接的影響。如果前提條件不完善，銀行監管當局應提請政府註意這些問題，以及這些問題對實現監管目標的現實或潛在的負面影響。作為工作的一項內容，銀行監管當局應對此有所反應，力爭降低上述問題對監管效果的不良影響。這些外部因素包括：

　　•穩健且可持續的巨集觀經濟政策；

　　•完善的公共基礎設施；

　　•有效的市場約束；和

　　•適度的系統性保護機制（或公共安全網）。

　　12.穩健的巨集觀經濟政策是實現金融體系穩定的基礎。這方面工作不是由銀行監管當局負責。然而，如果註意到現行政策有損於銀行體系的安全與穩健性，監管當局要做出反應。

　　13.如果公共基礎設施不完善，金融體系及市場的穩健性和發展將會受到影響。完善的公共基礎設施包括以下內容：

　　•有助於公平解決爭議的長期實施的商業法律體系，其中包括公司法、破產法、合同法、消費者保護法和私有財產法；

　　•國際普遍接受的綜合、明確的會計準則和規定；

　　•對規模較大的公司進行獨立審計的體系，以確保財務報表的使用者（包括銀行）相信各類帳目能真實公允地反映公司的財務狀況，各類帳戶應是按照既定的準則制定的，並且審計師對其工作負責；

　　•有效獨立的司法部門和接受監管的會計、審計和律師行業；

　　•具備針對其它金融市場以及在適當情況下這些市場的參與者的明確規章制度和充分的監督。

　　•安全、有效的支付和清算系統，確保金融交易的清算，並且控制交易對手風險。

　　14.有效的市場約束取決於市場參與者能否得到充分的信息、管理良好的銀行能否得到適度的財務獎勵，是否存在使投資者對其決策結果負責的各項安排。這裡涉及的許多問題包括，公司治理結構、以及借款人向投資者及債權人提供準確、有意義、及時、透明的信息。如果政府試圖影響或改變商業決定（特別是貸款決定）以實現公共政策目標，市場信號將受到扭曲，市場紀律將受到削弱。在這些情況下，如果政府提供貸款擔保，則應披露擔保內容，並採取措施，當政策貸款違約時，對金融機構予以補償。

　　15.總體來說，確定適度的系統性保護是涉及其它部門（包括中央銀行）的政策問題，特別是在需要動用公共資金時。由於對相關部門的情況十分瞭解，銀行監管當局一般也能發揮一定作用。重要的是要明確系統性保護（或安全網）與正常機構日常監管兩者之間的區別。在處理系統性問題時，一方面要解決影響金融體系的信心問題，避免問題擴散到其他健康的銀行，另一方面要註意將對市場信號和市場約束的扭曲降到最低點。7在許多國家，存款保險體系就是系統性保護的一種形式。如果存款保險制度設計合理，有助於降低道德風險，它可提高公眾對銀行體系的信心，防範有問題銀行的風險擴散。