尼斯坎南官僚預算最大化模型

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　　1971年,尼斯坎南(Niskanen)發表了《官僚機構與代議制政府》,提出了官僚預算最大化理論,即官僚是追求總預算規模最大化的。此後,尼斯坎南先後兩次(1975 ,1991)對這一理論進行了修改與完善。

　　以新政治經濟學為分析途徑,以微觀經濟學的理性經濟人假設作為理念經前提和分析的邏輯起點,即認為個人是效用最大化的追求者。官僚就像經濟市場中的消費者和廠商一樣,是理性自利的,追求預期收益的最大化。官僚機構和官僚個人的行為動機和出發點,既不是作為普遍福利的社會公共利益,也不是政治家確定的國家利益,而是官僚制組織和官僚自身的利益。

　　在特定的制度環境下，他們追求自我效用的最大化。他們提供公共物品和服務的程度,要看某一物品和服務與官僚機構和官僚自我利益實現的關聯程度。而官僚的效用函數,主要包括以下變數：薪金、福利津貼、公共聲譽、權力、恩惠、機關產出、容易改變、容易管理等。在這些變數中，除了最後兩項變數,都是與機關預算有正相關的單向函數。

　　官僚為了追求擴大自己的權力,提高自己的薪金、福利津貼和公共聲譽,就必然趨向於擴大機關預算的規模。進一步地看,上級官僚為了獲得其下屬的支持與合作,也會追求機關預算的最大化,因為預算規模愈大,可以提供給下屬成員的升遷機會和工作保障就會愈多。預算規模愈大,官僚的自我效用最大,追求預算最大化因此成為官僚機構運轉和基本的官僚行為取向。

　　根據尼斯坎南的觀點,對於官僚機構來說,有三個至關重要的因素:(1)官僚機構自身的性質；(2)官僚機構與周圍環境的關係；(3)官僚的最大化動機。

　　官僚機構被看作是一個非盈利性機構,由資助人的撥款來資助。在通常情況下,官僚機構中決定性的官僚是級別較高的官僚,他們掌握著一份獨立的,與其地位相當的預算。官僚機構的環境由官僚機構與其贊助者之間的關係所支配。官僚機構是追求預算最大化的。

　　根據一項研究總結(Blais & Dion) ,尼斯坎南模型有兩個基本假設。

　　第一個假設是官僚們試圖最大化他們的預算。根據尼斯坎南的觀點,下列這些因素會進入官僚們的效用函數:薪金、津貼,聲譽、權力、恩惠、產出.進行改變的容易度﹑管理官僚機構的容易度。他認為,除了最後兩個之外,這些因素都是預算的正的單調函數。因此,預算越大,官僚們的效用就越大。而且,為了生存下來,官僚機構也必須最大化他們的預算。

　　第二個假設是官僚機構在最大化他們的預算時大多數情況下是成功的。尼斯坎南認為,官僚機構與資助人之間的關係是一種雙邊壟斷的關係。在這種關係中,官僚機構以公共產品和服務與資助人交換預算撥款。然而,在資助人與官僚機構之間存在著信息不對稱。尼斯坎南認為，“在大多數條件下,相對的刺激與可得到的信息,給予官僚機構絕對支配性的壟斷權力。”存在信息不對稱主要是因為兩個原因:（1）資助人缺乏充足的動機去運用他的潛在權力。正如尼斯坎南所認為的那樣,政治家主要關心的是他們的連任,而這“很少與組織產生的純收益相聯繫起來”。（2）資助人對官僚機構的生產過程缺少必要的知識與信息。基於以上假設,尼斯坎南建立了他的預算最大化官僚模型,但是他自己並沒有提供相應的﹑足夠的經驗證據來支持這個模型的基本假設與結論。

　　在1974年,米格和畢朗哥對尼斯坎南的模型進行了修改。他們認為,官僚們最關心的是管理的自由裁量,從而只有自由裁量的預算―—收入超過最低成本的部分-—才是官僚真正想最大化的。然而，他們承認,自由裁量的預算依賴於總預算R。尼斯坎南後來(1975)也認為,官僚的效用可能是自由裁量的預算和產出(總預算)的函數。

　　在1991年,尼斯坎南再次建議對他的理論模型進行一些改動：首先，他認為,“我先前關於官僚機構致力於最大化他們的預算的假設――應該被完全放棄,而接受他們致力最大化自由裁量的預算的假設”。因此 ,追求盈餘最大化的官僚機構是一個常例,而追求產出(總預算)最大化的官僚機構反而是一個特例”。換言之,他先前的官僚預算最大化模型,現在就不再是一個普遍適用的理論,而只是一個特殊情況下的官僚行為理論。其次,他也放棄了以前的另一個假設,即政治資助人是“一個沒有偏見的立法機構的樣本,但是在評估官僚機構的提議時他們是消極的”。尼斯坎南意識到,國會委員會和其它預算審核機構不是消極的。而且,預算審查過程中政治資助人通常會設法誘導出額外的信息.,並且 ,在官僚機構與資助人之間常常會有各種各樣的討價還價。正如米勒和摩伊(Miller& Moe , 1983)進一步指出的那樣,政治資助人通常具備一些能影響到預算結果的嫻熟的討價還價技巧。在羅墨和羅森斯爾(Romer & Rosent hal , 1979)研究的基礎之上,尼斯坎南(1991)進一步探討了預算討價還價的範圍。不過,他還是保留了理論的基本框架,尼斯坎南堅持認為,他的官僚行為理論的核心要素在經過反思後仍然成立。

　　1975年，尼斯坎南就已註意到,對於他的官僚預算最大化理論的過度供給的假設一直沒有直接的檢驗。通過運用“官僚整合"這個變數,尼斯坎南提供了一個關於官僚機構撥款的時間序列檢驗。他發現,在有些情況下,當官僚機構聯合起來就可以獲得比它們分離時要大的預算,並將這一發現視為預算規模增加將導致官僚機構的權力和產出增加的證據。現在總結在過去幾十年中積累起來的關於尼斯坎南模型的經驗研究的主要發現。

　　(一)預算規模和官僚機構的福利

　　尼斯坎南模型最中心的假設就是官僚機構能夠在增長的預算中獲益。榮格( Young ,1991)總結了這個領域的經驗研究,並分析了預算規模與官僚的職業生涯之間的聯繫。他質疑了我們是否有證據支持尼斯坎南模型的這個假設:在一個比常規性增長要擴張得快的官僚機構中官僚能夠獲得更高的薪金增長和更快的職位提升。許多經驗研究（Dunsire ,1987 ； Grandjean ,1981 ；Johnson & Libecap , 1987 ,1989 -Jack ,1987）都沒有發現能夠支持官僚的報酬將隨著機構增長而增加的假設。與尼斯坎南模型相關的另一個假設是預算的增長可能會給官僚們提供更多的提升機會。然而,許多經驗研究的成果都不支持這個假設（Pempel ,1984；Heclo ,1977；Brauer ,1987）。這些經驗研究表明,在官僚機構的高層,職務的提升主要依賴於政治家的批准。

　　(二)官僚機構的策略

　　尼斯坎南模型假設官僚機構採納的策略通常與預算最大化模型一致。林恩(Lynn ,1991)通過個案研究獲得的定性證據來分析和確定官僚在多大程度上是在尋求預算最大化。他發現，“在特定的,經常面臨的環境中 ,官僚們的確在尋求將他們能夠實施控制的自由裁量的資源最大化。偶爾地,他們也會尋求使他們的預算最大化。然而,很難確定一個預算最大化行為將會出現的前提條件。林恩認為，“官僚,最起碼是那些管理複雜組織的官僚,將會在一系列具有不同的成本和收益的戰略中選擇那些能使他們的效用最大化的策略。林恩的研究意味著,只是在偶然的情況下,官僚們才會選擇預算最大化策略。

　　(三)強有力的官僚機構和立法機構失敗

　　尼斯坎南模型還假設官僚機構不僅想進行預算最大化,而且具有足夠的權力來實現這個目的。一些經驗研究對官僚機構在預算博弈中的權力進行了檢驗。沃肯(Aucoin)著眼於預算的過程,尤其是由政治家們為了控制官僚機構而建立的各種預算約束程式。他總結了在預算過程中企圖約束支出的政治家所做的各種制度努力。這些預算約束包括:(1)加強政府中心機構審查、控制和重組公共支出的能力；(2)在預算過程中使得約束生效的各種方法；(3)在公共部門裡改革管理的努力,目的是使效率能夠被視為公共管理者的一個準則來追求。他認為,在將預算約束的焦點從中心機構轉移到各個支出部門的同時,實際上伴隨著政治控制的增加和各種使得預算約束生效的手段的運用。他最後得出結論，在預算過程中,官僚僅是處於附屬地位的官員而已，他們在基本的預算決策中的影響力是微小的,而且隨著權力的集中已經變得更是這樣,這種權力集中正是限制開支的各種努力的特點。

　　(四)官僚行為和預算結果

　　尼斯坎南模型認為官僚的預算最大化行為對預算結果有著非常大的影響。這種關係主要體現於下麵的三個假設:過度供給假設,無效率性假設﹑公共部門增長假設。

　　過度供給假設。在尼斯坎南模型中,預算最大化的官僚傾向於過度供給政府的產出。但是,與這個假設相關的經驗研究所得出的結論卻是很模糊的。關於職業主義和公共支出之間的關係的經驗研究(Fry & Wrinters ,1970； Booms & Halldorson ,1973；Boyne , 1985)都證實了這個假設。其他的經驗研究也證明強勢的官僚機構比弱勢的官僚機構更能獲得更高的預算和更多的人員編製(Nischolson &Topham ,1971 ,1975；Storey , 1980) ,從而支持了尼斯坎南的這個假設。然而,其它的經驗研究卻表明尼斯坎南這一假設是存在問題的（例如,Ruttan ,1980；Wyckott ,1988）。

　　無效率性假設。尼斯坎南(1975)引用了幾個研究來證明在提供相同的服務時政府要比私人企業花費更高的生產成本,比如消防服務﹑航空服務﹑電力服務。自此,官僚機構的無效率已經成為學術界和一般大眾堅信的一個結論。然而 ,在經驗研究中同樣存在與這個假設相反的情況。即使被尼斯坎南引用來支持他的理論的那些證據中同樣也可以找到這樣的證據雪。

　　公共部門增長假設。尼斯坎南模型假定政府支出超過了中位投票者偏好的水平。湯塞(Dunsire ,1991)研究了英國保守黨政府致力於減少國家的作用這一案例。根據1975- 1985年間英國公共支出、雇佣和薪資的數據,他運用尼斯坎南模型來解釋政策產出,並得出以下結論:(1)公共服務導向的官僚機構模型比預算最大化官僚模型能夠更好地解釋這一個時期的官僚行為;(2)沒有證據表明保守黨政府對追求預算最大化的官僚進行了獎勵。

　　(五)自由裁量的預算

　　目前,關於修正了的尼斯坎南模型的檢驗仍然很少。巴特爾和克洛斯科(Bartle & Koro sec ,1996)運用美國城市經理外包公共服務決策的數據檢驗了這個假設。他們指出 ,如果尼斯坎南模型是有效的,那麼城市經理應該會避免把一些事務以合同的形式外包,因為這將會使他們的自由裁量預算暴露,也使得他們難以利用這種預算最大化個人效用。他們的回歸分析結果修正後的尼斯坎南模型也缺乏經驗事實的支持。他們的研究傾向於支持尼斯坎模型的替化假設,即所謂的職業主義官僚模型。職業主義官僚模型主張城市經理會選擇最有效率的方式來供給服務。當然,他們研究的局限性在於它或許只能解釋城市經理的行為。

• 馬駿；周超；於莉.尼斯坎南模型:理論爭論與經驗研究[J].武漢大學學報(哲學社會科學版),2005年9月 第58捲 第5期：674-679.