城市生命線

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　　所謂城市生命線是指公眾日常生活必不可少的水、電、氣、熱、交通等方面。 城市的交通、供水、供電、供氣等等這些通信系統，叫城市生命線。生命線系統包括：供水線路、供電線路、供熱線路、供氣線路、交通線路、消防系統、醫療應急救援系統、地震等自然災害應急救援系統。

　　城市生命線系統是指公眾日常生活中必不可少的支持體系，是保證城市生活正常運轉的重要的基礎設施，是維繫城市功能的基礎性工程，包括：電力、交通、輸油、供氣、供水、通訊、網路等系統。

　　上述系統抵禦災害的破壞的能力直接決定著一個城市能否保持其正常功能。在該龐大的複雜系統中可以分出若幹個子系統，例如：交通運輸系統(道路、鐵路、水路、航路等)，源動力系統(電力、煤氣、熱力等)，信息傳播系統(郵政、電信、廣播、電視、報刊、電腦支持的數據通信和處理等)，生活供應系統(供水、供氣、排水、垃圾處理、醫葯、防疫等系統)等。

　　2008年1—2月，我國南方大部分地區和西北地區東部出現了建國以來罕見的持續的大範圍低溫、雨雪和冰凍天氣。江西、貴州、湖南等省的雨雪、冰凍天氣持續時間則突破了歷史紀錄。冰凍、雨雪天氣已造成安徽、江西、河南、湖南等21個省(區、市、兵團)7786.2萬人受災，因災死亡107人，失蹤8人，估計經濟損失達1111億元，造成部分城市大面積多日停水停電，交通阻塞，嚴重影響到人們正常的生產生活，生命線系統遭到嚴重破壞，城市的安全受到極大的威脅。

　　2008年年初的低溫、雨雪和冰凍災害表明，對城市生命線系統的破壞，可導致城市部分功能癱瘓、造成生命財產損失慘重的嚴重後果。當前，我國城市化步伐的不斷加快，城市規模的急劇擴大，人口、財富、各類基礎設施等進一步向城市集中，城市發展對生命線系統的依賴程度也越來越高。就我國城市發展及其安全防災減災現狀而言，多數城市的基礎設施缺乏自我保障能力，城市生命線系統不完善，帶來的城市安全隱患大為增多，災害後果產生的損失也逐漸增大，因此，城市生命線系統安全性日顯突出。

　　10年前，北京每5個人中有1個是外地人。如今，3人行至北京街頭就可能有1個來自外地。而在城鄉接合部的街頭，這個比例極有可能倒掛。外來人口的大量增加，使得城市生命線疲於應付，為了阻止他們的腳步，這座夢想之城築起了柵欄。

　　公共性高、涉及面廣、相互關聯性強。生命線系統由其本身的設施和運行兩方面組成，其組合密度愈高，日常的方便性愈大。但一旦受到損壞，重則使城市癱瘓，輕則影響正常的生產和生活秩序，使城市功能不能正常發揮。所以，對生命線系統安全的保障是當前城市規劃和建設管理中一個重要的課題。

　　由於現代城市對交通、水、電、氣、油等生命線系統的高度依賴，隨著我國城市化進程的不斷加快，城市發展的速度使得城市的生命線系統迅速飽和甚至超負荷運行，又大大增加了城市脆弱性。目前，我國城市生命線系統的主要問題是，在應對突發事件時表現出脆弱性和不完善性，主要體現在應急彈性容量不足，未能完善應急機制，缺乏系統規劃等。

　　1、城市生命線系統脆弱的抗災能力

　　2008年初的冰災造成湖南境內高速路全線癱瘓，僅京珠高速湖南段滯留車輛一萬多輛，被困人員30000多人，最長被困達5天4夜，並且有相當長的時間未得到任何援救，被困人員饑寒交迫，生命受到極大的威脅。

　　湘潭市市內公共交通幾乎癱瘓，公交車停開3天，交通事故頻出，居民出行主要靠步行，部分城區停水停電，一些公共服務網點被迫停業，城市功能不能正常運轉。

　　湖南省電力系統遭到嚴重破壞，郴州市大部分城區停電，儘管日夜搶修，但直至除夕夜仍有部分城區未恢復正常供電。

　　2008年初，特大冰雪災害反映出我國城市生命線系統脆弱的抗災能力和較為遲鈍的應急反應能力。

　　2、城市生命線系統缺乏綜合規劃

　　生命線在重災情況下，受災不是局部的，而是整個系統的破壞。生命線各系統之間有較強的相關性，受災後互相影響。例如：在供電停止後，即使供水或供能系統修複仍無法供水，而供水對消防和居民生活是必需的；同時，能源的供應又是啟動備用電源的先決條件，是保證信號暢通的前提。因此，城市生命線系統必須進行綜合規劃，考慮每個環節，採取可靠抗災措施，才能提高生命線系統的抗災能力，保證城市的安全。

　　3、生命線系統安全保障的科技水平總體較低

　　當前，人們更多的是關註眼前的經濟效益，而不願對安全保障設施加大投入，對可能發生的災害，往往抱有一種僥幸心理。自然會造成人們甚至各級政府的安全意識淡薄，對生命線系統安全保障投入不足，不願對科技水平含量較高而經濟利益無法快速回報的安全保障設施進行大量投入。因而，使得城市生命線系統安全保障的科技水平總體較低，無法保證生命線系統高效的運行和有效的防災減災。

　　4、缺乏相應的統籌應急體制

　　我國城市管理體制基本格局形成於計劃經濟時期，政府基本上是垂直管理，平級部門之間缺乏協調，甚至發生因部門利益而互相衝突或互相推諉的現象。另外，政府在日常管理中已形成思維慣性，缺乏對突發事件的應變，未形成有效的應急聯動機制，未制訂切實可行的應急預案，使得生命線系統的防災減災效能降低，在當災害發生後，往往由於混亂、無序和低效，造成災害擴大化。例如：

　　2008年初雨雪冰凍時期，湖南省境內高速公路旅客滯留，得不到及時疏散和救助，直到溫家寶總理視察後，才受到各方關註、協調關係調動人力物力，部分受災旅客才被安排就近進入市區避災。

　　湘潭市因冰雪天氣路面積雪，公交車停運3天，人們出行困難，計程車趁機漲價；同時，部分城區不定期停水停電內外交通基本癱瘓，造成物資供應緊張，物價飛漲。

　　上述兩例都反映出在災害之初，某些地方政府沒有有效的措施應對而造成的，也可以看出我國一些城市生命線系統安全管理的缺陷和應急反應機制的缺失。

　　一、從城市規劃層面加以指導、協調和控制

　　城市規劃是城市快速、健康發展的前提，也是保障城市生命線系統安全的重要環節。城市的各級規劃應對城市生命線系統規划起到指導、協調和控制的作用。

　　1.合理確定城市規模和城市空間結構

　　當前，中國城市化進程正以前所未有的速度發展，城市規模迅速擴張，城市生命線系統的發展和更新遠遠跟不上城市化進程的速度，給城市安全帶來了極大的隱患。控制城市規模、合理選擇城市建設用地是保障城市安全的重要手段，也是城市生命線系統規劃的前提基礎。

　　在城市建設用地選擇時，應做好用地評價工作，使居住用地、公共設施用地、工業用地等主要功能區儘量避開災害源和生態敏感地帶，儘量減少城市生命線系統受災或受損的機會；

　　合理佈局城市各功能區，創造有機的城市空間結構，強調供水、供電等城市生命線系統節點在城市空間的位置及配置，使城市生命線系統能充分發揮其功能和作用。

　　2.註重防災規劃和各類專項規劃

　　在城市各級規劃中，必須註重綜合防災規劃設計，綜合考慮地形、地質、氣象、危險源場所、防洪、抗震、防風、防火等安全因素，併在綜合防災系統規劃設計中考慮城市生命線系統在其中的佈置與配置。規劃中要明確城市防災用地，配置必要的疏散避難場地，規劃好交通疏散距離和方向，設置好防災節點。

　　城市綠化、公園、道路廣場的建設和佈局，以及地下空間的開發利用，都應考慮災害發生時人群疏散、臨時避災、緊急救援的需要。

　　在整合各類生命線系統設施的基礎上，將它們的空間區位分佈和服務範圍所涵蓋的區域綜合於城市功能分佈之中，確定避難場地和路線的有效服務範圍。計算出服務範圍內的人口量，依據各類設施裝備及人力配製標準，計算出該救災設施的資源量，逐漸形成統一的規劃標準和建構模式。

　　同時，也要完善各類專項規劃，如：抗震規劃、防洪規劃、防風暴潮規劃、城市燃氣系統規劃、城市電力系統規劃、城市給排水系統規劃等。

　　二、更新城市生命線系統模式

　　1.增加“輔助”系統

　　當前，我國城市生命線系統為“樹枝”狀，一旦主幹受到破壞，系統供應往往容易中斷，所以在建設城市生命線“主”系統的同時，還應增加藤狀“輔助”系統的規劃。通過建立“樹藤”狀的供應系統，為城市生命線系統安全提供保障。即當“樹枝”無法對“樹葉”提供能量供應和有效保障時，利用“藤”的輔助和補充功能來保證城市功能的正常運行。

　　2.形成獨立單元核的區域網路系統

　　單一的生命線往往很脆弱，而多個單一的生命線形成的網路卻有較強的安全性能。在城市較為密集的地區，在一定區域範圍內形成有獨立單元核，各個城市可根據規模大小和具體情況形成多級獨立單元，進而構成生命線網路系統，不但能充分發揮各自系統的優勢，而且能提高整個區域範圍內的生命線系統的安全性和供給能力，也保證了某一單元的主系統出問題時，其輔系統能得到其他單元核的啟動源，並有效地運行。同時，每個單元的生命線系統相對獨立，當發生突發事件時，可以保證任何局部和重要部位在應急狀態下切斷，將損害控制在最小限度內，不至於產生次生災害，以保護整個生命線系統的安全。

　　3.考慮適當增量和系統匹配

　　由於原有生命線系統的設施老化、落後，跟不上城市的擴張速度和人口增長的需要，所以，城市生命線系統規劃應充分考慮生命線系統的容量，適當增容，保證充足的能源供應。在平時規劃中，應計算生命線系統各子系統的容量負荷大小，提高標準，改善條件。

　　同時，應根據城市發展的時代要求，生命線各子系統規劃標準的變化，充分考慮科學性和經濟效益，增強系統匹配，提高生命線系統抗災能力和安全性能。

　　三、加大投入，提升生命線系統的科技含量

　　隨著科技的發展，許多新的安全技術已取得成果，新技術的切人有助於提高應急反應的速度和效率。因此，有必要對現有的工程和系統進行技術改進、移植和更新。

　　1.建立先進的信息系統和城市災害預警系統

　　利用例如遙感技術(Remote Sensing)、地理信息系統(Geographic Information System，GIS)，全球定位系統(Global Positioning System，GPS)、實時監測(Real-time Monitoring)技術、雷達影像(Radar Image)、光衛星影象(Optical Satellite Image)以及航空攝影(Aerial Photography)等建立完善的公共信息平臺，並將其融入到統一的數字城市框架中。利用其對生命線系統各個關鍵環節進行時實監測、有效控制，將危險控制在萌芽狀態或限制在可能的最小範圍。

　　利用信息系統按照市、區、部門和社區進行分級管理，建立以社區為基礎的城市安全管理模式。採用信息科學的先進技術是城市生命線系統進行有效管理和安全運行的有效手段，對保障城市生命線系統的安全、提高其抗災能力有著重要的意義。

　　利用先進技術對即將來臨的災害作出及時的報警，無疑會減輕災害的嚴重性，有效採取措施保護生命線系統。減輕的程度則取決於報警的準確性、報警和災害發生之間的時間間隔以及災前的準備情況。建立有效的災害報警系統和報警信息傳遞系統對保障生命線系統安全和制止災害蔓延至關重要。

　　2.開發安全減災防災新技術、新設備

　　利用高科技，研發一些新裝置、新設備，更換老化落後的設備，以提高生命線系統抗災減災的效率和水平。例如：工程結構的隔震、減震與消能技術的研究；高層建築減少風壓的新技術；建築物不燃化和難燃化技術，加強火災自動探測報警技術和自動滅火技術的研究；耐震的管道材料和管道接頭、彎頭的研製、煤氣泄漏探測儀器和自動切斷氣源裝置、攜帶型衛星通信終端等[9]。安全防災減災技術及設施可以有效地提高生命線系統整體的防護性能。

　　此外，加大生命線設施的地下化的比例，結合共同溝的建設，使大部分管線地下化、廊道化也是城市生命線系統安全保障的重要措施。

　　四、提高管理水平，完善城市生命線系統安全保障體制

　　城市生命線系統安全是一項系統工程，需要依靠立法、行政、教育、工程技術和管理等多種手段進行綜合管理，其具有跨部門跨行業的特征，包括部門分工，基礎設施建設、資源整合、配置與調度等等，因此，有必要在現有體制的基礎上建立更高層次的領導和協調機制，實現制度創新，完善統籌應急體制。做到事前加強設施建設和防範工作；事中可以根據災情動員和整合社會力量，做好抗災救災工作；事後能迅速組織災後搶修和恢復重建工作。具體可以從以下幾個方面加強。

　　1.提高安全防災管理水平

　　提高管理層決策水平制訂適度超前的城市生命線系統規劃。同時，增加安全減災防災資金投入，提高科技含量，使生命線系統得到可靠的保障，使城市在安全的前提下得到可持續發展。

　　2.制定務實的生命線系統應急預案 政府在對城市突發事件，如自然災害、重特大事故、環境公害及人為破壞等城市安全問題制定綜合應急預案的過程中，應將生命線系統的應急預案的制定置於首位，詳細具體地制定生命線系統的應急預案。預案應是多方案、操作性較強且可分層、分級別管理實施的，並明確管理人職責。根據城市的功能需要，考慮生命線中各系統的代替機能，作好物資器材儲備，作好搶修方案。

　　3.加強宣傳教育和法制工作

　　我國居民應對突發災害的危機意識、心理承受能力普遍較差，在災難中自救或互救的逃生能力更為有限。政府部門在宣傳教育工作中應發揮主導作用，非政府組織、公民都具有參與的法律義務。把安全演習作為一項社會公益事業，與每個公民的切身利益緊密聯繫起來。安全教育可通過多種方式，如廣播電視、報刊書籍、公益廣告、網路等多種媒體；在學校、社區等場所進行宣傳；組織到災害遺址進行參觀教育等。不同地區可根據該地區的自身情況，重點宣傳本地的災害特征和防範措施，並組織各種災害演習，使公眾對自己而臨的災害及防範措施清楚瞭解。

　　同時，加強安全減災防災的法制建設，要對生命線系統安全造成嚴重後果的肇事者進行經濟處罰甚至判刑，對管理者的不作為行為造成不良後果的要嚴肅處理，絕不姑息。從而，依法在制度上、在管理上健全生命線系統的安全保障體制。

　　1)隨著現代化程度的提高和城市規模的擴大，城市對生命線系統的依賴程度也越來越高，生命線系統的安全直接影響到城市功能的正常運轉，城市生命線系統安全的重要性日顯突出。

　　2)我國對城市生命線系統安全減災防災的認識還很有限，應採取的安全措施還遠遠不夠，城市的生命線系統抗災能力尚顯脆弱，應急預案的推廣面臨的問題也很多，新的影響城市安全的問題依然層出不窮。

　　3)應該抓住我國城市化快速發展的有利時機，從綜合規劃、設施投入、運行模式、組織管理和提高科技水平等方面提高生命線系統的安全保障能力，提高城市應對突發事件的能力，從而實現城市安全和城市化同步發展。