城市生命线

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　　所谓城市生命线是指公众日常生活必不可少的水、电、气、热、交通等方面。 城市的交通、供水、供电、供气等等这些通信系统，叫城市生命线。生命线系统包括：供水线路、供电线路、供热线路、供气线路、交通线路、消防系统、医疗应急救援系统、地震等自然灾害应急救援系统。

　　城市生命线系统是指公众日常生活中必不可少的支持体系，是保证城市生活正常运转的重要的基础设施，是维系城市功能的基础性工程，包括：电力、交通、输油、供气、供水、通讯、网络等系统。

　　上述系统抵御灾害的破坏的能力直接决定着一个城市能否保持其正常功能。在该庞大的复杂系统中可以分出若干个子系统，例如：交通运输系统(道路、铁路、水路、航路等)，源动力系统(电力、煤气、热力等)，信息传播系统(邮政、电信、广播、电视、报刊、计算机支持的数据通信和处理等)，生活供应系统(供水、供气、排水、垃圾处理、医药、防疫等系统)等。

　　2008年1—2月，我国南方大部分地区和西北地区东部出现了建国以来罕见的持续的大范围低温、雨雪和冰冻天气。江西、贵州、湖南等省的雨雪、冰冻天气持续时间则突破了历史纪录。冰冻、雨雪天气已造成安徽、江西、河南、湖南等21个省(区、市、兵团)7786.2万人受灾，因灾死亡107人，失踪8人，估计经济损失达1111亿元，造成部分城市大面积多日停水停电，交通阻塞，严重影响到人们正常的生产生活，生命线系统遭到严重破坏，城市的安全受到极大的威胁。

　　2008年年初的低温、雨雪和冰冻灾害表明，对城市生命线系统的破坏，可导致城市部分功能瘫痪、造成生命财产损失惨重的严重后果。当前，我国城市化步伐的不断加快，城市规模的急剧扩大，人口、财富、各类基础设施等进一步向城市集中，城市发展对生命线系统的依赖程度也越来越高。就我国城市发展及其安全防灾减灾现状而言，多数城市的基础设施缺乏自我保障能力，城市生命线系统不完善，带来的城市安全隐患大为增多，灾害后果产生的损失也逐渐增大，因此，城市生命线系统安全性日显突出。

　　10年前，北京每5个人中有1个是外地人。如今，3人行至北京街头就可能有1个来自外地。而在城乡接合部的街头，这个比例极有可能倒挂。外来人口的大量增加，使得城市生命线疲于应付，为了阻止他们的脚步，这座梦想之城筑起了栅栏。

　　公共性高、涉及面广、相互关联性强。生命线系统由其本身的设施和运行两方面组成，其组合密度愈高，日常的方便性愈大。但一旦受到损坏，重则使城市瘫痪，轻则影响正常的生产和生活秩序，使城市功能不能正常发挥。所以，对生命线系统安全的保障是当前城市规划和建设管理中一个重要的课题。

　　由于现代城市对交通、水、电、气、油等生命线系统的高度依赖，随着我国城市化进程的不断加快，城市发展的速度使得城市的生命线系统迅速饱和甚至超负荷运行，又大大增加了城市脆弱性。目前，我国城市生命线系统的主要问题是，在应对突发事件时表现出脆弱性和不完善性，主要体现在应急弹性容量不足，未能完善应急机制，缺乏系统规划等。

　　1、城市生命线系统脆弱的抗灾能力

　　2008年初的冰灾造成湖南境内高速路全线瘫痪，仅京珠高速湖南段滞留车辆一万多辆，被困人员30000多人，最长被困达5天4夜，并且有相当长的时间未得到任何援救，被困人员饥寒交迫，生命受到极大的威胁。

　　湘潭市市内公共交通几乎瘫痪，公交车停开3天，交通事故频出，居民出行主要靠步行，部分城区停水停电，一些公共服务网点被迫停业，城市功能不能正常运转。

　　湖南省电力系统遭到严重破坏，郴州市大部分城区停电，尽管日夜抢修，但直至除夕夜仍有部分城区未恢复正常供电。

　　2008年初，特大冰雪灾害反映出我国城市生命线系统脆弱的抗灾能力和较为迟钝的应急反应能力。

　　2、城市生命线系统缺乏综合规划

　　生命线在重灾情况下，受灾不是局部的，而是整个系统的破坏。生命线各系统之间有较强的相关性，受灾后互相影响。例如：在供电停止后，即使供水或供能系统修复仍无法供水，而供水对消防和居民生活是必需的；同时，能源的供应又是启动备用电源的先决条件，是保证信号畅通的前提。因此，城市生命线系统必须进行综合规划，考虑每个环节，采取可靠抗灾措施，才能提高生命线系统的抗灾能力，保证城市的安全。

　　3、生命线系统安全保障的科技水平总体较低

　　当前，人们更多的是关注眼前的经济效益，而不愿对安全保障设施加大投入，对可能发生的灾害，往往抱有一种侥幸心理。自然会造成人们甚至各级政府的安全意识淡薄，对生命线系统安全保障投入不足，不愿对科技水平含量较高而经济利益无法快速回报的安全保障设施进行大量投入。因而，使得城市生命线系统安全保障的科技水平总体较低，无法保证生命线系统高效的运行和有效的防灾减灾。

　　4、缺乏相应的统筹应急体制

　　我国城市管理体制基本格局形成于计划经济时期，政府基本上是垂直管理，平级部门之间缺乏协调，甚至发生因部门利益而互相冲突或互相推诿的现象。另外，政府在日常管理中已形成思维惯性，缺乏对突发事件的应变，未形成有效的应急联动机制，未制订切实可行的应急预案，使得生命线系统的防灾减灾效能降低，在当灾害发生后，往往由于混乱、无序和低效，造成灾害扩大化。例如：

　　2008年初雨雪冰冻时期，湖南省境内高速公路旅客滞留，得不到及时疏散和救助，直到温家宝总理视察后，才受到各方关注、协调关系调动人力物力，部分受灾旅客才被安排就近进入市区避灾。

　　湘潭市因冰雪天气路面积雪，公交车停运3天，人们出行困难，的士趁机涨价；同时，部分城区不定期停水停电内外交通基本瘫痪，造成物资供应紧张，物价飞涨。

　　上述两例都反映出在灾害之初，某些地方政府没有有效的措施应对而造成的，也可以看出我国一些城市生命线系统安全管理的缺陷和应急反应机制的缺失。

　　一、从城市规划层面加以指导、协调和控制

　　城市规划是城市快速、健康发展的前提，也是保障城市生命线系统安全的重要环节。城市的各级规划应对城市生命线系统规划起到指导、协调和控制的作用。

　　1.合理确定城市规模和城市空间结构

　　当前，中国城市化进程正以前所未有的速度发展，城市规模迅速扩张，城市生命线系统的发展和更新远远跟不上城市化进程的速度，给城市安全带来了极大的隐患。控制城市规模、合理选择城市建设用地是保障城市安全的重要手段，也是城市生命线系统规划的前提基础。

　　在城市建设用地选择时，应做好用地评价工作，使居住用地、公共设施用地、工业用地等主要功能区尽量避开灾害源和生态敏感地带，尽量减少城市生命线系统受灾或受损的机会；

　　合理布局城市各功能区，创造有机的城市空间结构，强调供水、供电等城市生命线系统节点在城市空间的位置及配置，使城市生命线系统能充分发挥其功能和作用。

　　2.注重防灾规划和各类专项规划

　　在城市各级规划中，必须注重综合防灾规划设计，综合考虑地形、地质、气象、危险源场所、防洪、抗震、防风、防火等安全因素，并在综合防灾系统规划设计中考虑城市生命线系统在其中的布置与配置。规划中要明确城市防灾用地，配置必要的疏散避难场地，规划好交通疏散距离和方向，设置好防灾节点。

　　城市绿化、公园、道路广场的建设和布局，以及地下空间的开发利用，都应考虑灾害发生时人群疏散、临时避灾、紧急救援的需要。

　　在整合各类生命线系统设施的基础上，将它们的空间区位分布和服务范围所涵盖的区域综合于城市功能分布之中，确定避难场地和路线的有效服务范围。计算出服务范围内的人口量，依据各类设施装备及人力配制标准，计算出该救灾设施的资源量，逐渐形成统一的规划标准和建构模式。

　　同时，也要完善各类专项规划，如：抗震规划、防洪规划、防风暴潮规划、城市燃气系统规划、城市电力系统规划、城市给排水系统规划等。

　　二、更新城市生命线系统模式

　　1.增加“辅助”系统

　　当前，我国城市生命线系统为“树枝”状，一旦主干受到破坏，系统供应往往容易中断，所以在建设城市生命线“主”系统的同时，还应增加藤状“辅助”系统的规划。通过建立“树藤”状的供应系统，为城市生命线系统安全提供保障。即当“树枝”无法对“树叶”提供能量供应和有效保障时，利用“藤”的辅助和补充功能来保证城市功能的正常运行。

　　2.形成独立单元核的区域网络系统

　　单一的生命线往往很脆弱，而多个单一的生命线形成的网络却有较强的安全性能。在城市较为密集的地区，在一定区域范围内形成有独立单元核，各个城市可根据规模大小和具体情况形成多级独立单元，进而构成生命线网络系统，不但能充分发挥各自系统的优势，而且能提高整个区域范围内的生命线系统的安全性和供给能力，也保证了某一单元的主系统出问题时，其辅系统能得到其他单元核的启动源，并有效地运行。同时，每个单元的生命线系统相对独立，当发生突发事件时，可以保证任何局部和重要部位在应急状态下切断，将损害控制在最小限度内，不至于产生次生灾害，以保护整个生命线系统的安全。

　　3.考虑适当增量和系统匹配

　　由于原有生命线系统的设施老化、落后，跟不上城市的扩张速度和人口增长的需要，所以，城市生命线系统规划应充分考虑生命线系统的容量，适当增容，保证充足的能源供应。在平时规划中，应计算生命线系统各子系统的容量负荷大小，提高标准，改善条件。

　　同时，应根据城市发展的时代要求，生命线各子系统规划标准的变化，充分考虑科学性和经济效益，增强系统匹配，提高生命线系统抗灾能力和安全性能。

　　三、加大投入，提升生命线系统的科技含量

　　随着科技的发展，许多新的安全技术已取得成果，新技术的切人有助于提高应急反应的速度和效率。因此，有必要对现有的工程和系统进行技术改进、移植和更新。

　　1.建立先进的信息系统和城市灾害预警系统

　　利用例如遥感技术(Remote Sensing)、地理信息系统(Geographic Information System，GIS)，全球定位系统(Global Positioning System，GPS)、实时监测(Real-time Monitoring)技术、雷达影像(Radar Image)、光卫星影象(Optical Satellite Image)以及航空摄影(Aerial Photography)等建立完善的公共信息平台，并将其融入到统一的数字城市框架中。利用其对生命线系统各个关键环节进行时实监测、有效控制，将危险控制在萌芽状态或限制在可能的最小范围。

　　利用信息系统按照市、区、部门和社区进行分级管理，建立以社区为基础的城市安全管理模式。采用信息科学的先进技术是城市生命线系统进行有效管理和安全运行的有效手段，对保障城市生命线系统的安全、提高其抗灾能力有着重要的意义。

　　利用先进技术对即将来临的灾害作出及时的报警，无疑会减轻灾害的严重性，有效采取措施保护生命线系统。减轻的程度则取决于报警的准确性、报警和灾害发生之间的时间间隔以及灾前的准备情况。建立有效的灾害报警系统和报警信息传递系统对保障生命线系统安全和制止灾害蔓延至关重要。

　　2.开发安全减灾防灾新技术、新设备

　　利用高科技，研发一些新装置、新设备，更换老化落后的设备，以提高生命线系统抗灾减灾的效率和水平。例如：工程结构的隔震、减震与消能技术的研究；高层建筑减少风压的新技术；建筑物不燃化和难燃化技术，加强火灾自动探测报警技术和自动灭火技术的研究；耐震的管道材料和管道接头、弯头的研制、煤气泄漏探测仪器和自动切断气源装置、便携式卫星通信终端等[9]。安全防灾减灾技术及设施可以有效地提高生命线系统整体的防护性能。

　　此外，加大生命线设施的地下化的比例，结合共同沟的建设，使大部分管线地下化、廊道化也是城市生命线系统安全保障的重要措施。

　　四、提高管理水平，完善城市生命线系统安全保障体制

　　城市生命线系统安全是一项系统工程，需要依靠立法、行政、教育、工程技术和管理等多种手段进行综合管理，其具有跨部门跨行业的特征，包括部门分工，基础设施建设、资源整合、配置与调度等等，因此，有必要在现有体制的基础上建立更高层次的领导和协调机制，实现制度创新，完善统筹应急体制。做到事前加强设施建设和防范工作；事中可以根据灾情动员和整合社会力量，做好抗灾救灾工作；事后能迅速组织灾后抢修和恢复重建工作。具体可以从以下几个方面加强。

　　1.提高安全防灾管理水平

　　提高管理层决策水平制订适度超前的城市生命线系统规划。同时，增加安全减灾防灾资金投入，提高科技含量，使生命线系统得到可靠的保障，使城市在安全的前提下得到可持续发展。

　　2.制定务实的生命线系统应急预案 政府在对城市突发事件，如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏等城市安全问题制定综合应急预案的过程中，应将生命线系统的应急预案的制定置于首位，详细具体地制定生命线系统的应急预案。预案应是多方案、操作性较强且可分层、分级别管理实施的，并明确管理人职责。根据城市的功能需要，考虑生命线中各系统的代替机能，作好物资器材储备，作好抢修方案。

　　3.加强宣传教育和法制工作

　　我国居民应对突发灾害的危机意识、心理承受能力普遍较差，在灾难中自救或互救的逃生能力更为有限。政府部门在宣传教育工作中应发挥主导作用，非政府组织、公民都具有参与的法律义务。把安全演习作为一项社会公益事业，与每个公民的切身利益紧密联系起来。安全教育可通过多种方式，如广播电视、报刊书籍、公益广告、网络等多种媒体；在学校、社区等场所进行宣传；组织到灾害遗址进行参观教育等。不同地区可根据该地区的自身情况，重点宣传本地的灾害特征和防范措施，并组织各种灾害演习，使公众对自己而临的灾害及防范措施清楚了解。

　　同时，加强安全减灾防灾的法制建设，要对生命线系统安全造成严重后果的肇事者进行经济处罚甚至判刑，对管理者的不作为行为造成不良后果的要严肃处理，绝不姑息。从而，依法在制度上、在管理上健全生命线系统的安全保障体制。

　　1)随着现代化程度的提高和城市规模的扩大，城市对生命线系统的依赖程度也越来越高，生命线系统的安全直接影响到城市功能的正常运转，城市生命线系统安全的重要性日显突出。

　　2)我国对城市生命线系统安全减灾防灾的认识还很有限，应采取的安全措施还远远不够，城市的生命线系统抗灾能力尚显脆弱，应急预案的推广面临的问题也很多，新的影响城市安全的问题依然层出不穷。

　　3)应该抓住我国城市化快速发展的有利时机，从综合规划、设施投入、运行模式、组织管理和提高科技水平等方面提高生命线系统的安全保障能力，提高城市应对突发事件的能力，从而实现城市安全和城市化同步发展。