政府绩效

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政府绩效（Government Performance）

　　政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力，它包含了政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方面。

　　经济绩效是政府绩效的核心,在整个体系中发挥着基础性的作用。维持经济持续发展,社会财富稳定增长,是政府绩效的首要指标。社会绩效是政府绩效体系中的价值目标。实现经济绩效的目的,就是为了实现社会绩效,保持国家安全、社会稳定,居民安居乐业。政治绩效是整个政府绩效的中枢。实现经济绩效和社会绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证和保障。

　　国内外许多学者专家对绩效作了种种归纳，结论不尽一致，但有一点却达成了共识：绩效要素是一个结构。“3E”即经济、效率和效果，曾被西方学者认为是绩效的“新正统学说”。随着新公共管理运动的深入，质量也日渐成为评估的主流范畴，围绕质量形成的指标数量不断增加。尽管说，经济、效率特别是效果的提法都蕴含有质量的内容，但明确把质量的概念单列出来、凸显出来是前所未有的，这是改革的成果，是新时期绩效的重要标志。此外，公平、责任等指标，也逐渐成为建构绩效体系的基本要素。

　　1. “3E”要素结构

　　国外对政府绩效的研究以及政府绩效管理运动已开展多年，与之有关的术语和概念既多且杂，如投入/输入(input)、产出/输出(output)、结果(outcome)、影响(impact)、价值(value)、目的(aims)、目标(objectives)、对象(targets)、金钱的价值(value for money)等等。经过实践的检验，3E 指标，即经济(economy)、效率(efficiency)与效果(effectiveness)，已成为“分析绩效的最好出发点，因为它们是建立在一个相当清楚的模式之上，这个模式是可以被用来测评的。”^[1]

　　(1) 经济。在评估一个组织的绩效时，首要的一个问题便是—— 该组织在既定的时间内，究竟花费了多少钱？是不是按照法定的程序花费金钱？这是经济指标首先要回答的问题。经济指标一般指组织投入到管理项目中的资源水准，它关心的是“投入”的项目，即如何使投入的项目作最经济的利用。换句话说，经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。经济指标并不关注服务的品质问题。

　　(2) 效率。效率要回答的首要问题是“机关或组织在既定的时间内，预算投入究竟产生了什么样的结果”。效率指标通常包括：服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数量、每项服务的单位成本等。如医院可以计算病人的求诊人数；图书馆可以衡量借书册数；大学可以用学生接触老师的时数衡量其成果。因此，效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常可以货币方式加以表达和比较。效率可以分为两种类型：一类是生产效率(productive efficiency)，它指生产或提供服务的平均成本。另一类是配置效率(allocation efficiency)，指组织所提供的产品或服务是否能够满足利害关系人的不同偏好。也就是说，政府部门所提供的种种项目中，如国防、社会福利、教育、健康等，其预算配置比例是否符合人民的偏好顺序，能否接近帕雷托最优(Pareto Optimality)，即资源的配置能否产生最大多数人的最大利益。传统经济学家认为，当供给者和制造者都有相当数目时，市场本身就具有这种达到最适境界的机能。不过，如果消费者没有太多选择时，能否达到帕雷托最优，则是一个问题。

　　(3) 效果。以效率作为衡量指标，仅适用于那些可以量化的或货币化的公共产品或服务，而许多公共产品或服务在性质上很难界定，更难量化。在此情况下，效果便成为衡量公共服务的一个重要指标。效果关心的问题在于“情况是否得到改善”。这样，效果通常是指公共服务实现标的(targeting)的程度，又可成为公共服务对于标的团体的状态或行为的影响，如福利状况的改变程度、使用者满意程度、政策目标的成就程度等。因此，效果指公共服务符合政策目标的程度，通常可以用产出结果与政策目标的要求相比较进行判断，效果关心的是“目标或结果”。效果可以分为两类：一类为现状的改变程度，例如国民健康状态、水质的净化程度、道路的耐用程度；另一类为行为的改变幅度，例如以犯罪行为的改善幅度来衡量刑事政策的效果，用接受辅导的病情改善状况来衡量社会工作的效果等。

　　英国财政部对“3E”的界定如下：“经济——指输入成本的降低程度。在实践中，它通常以低成本投入而获得的金钱节省为量度，如通过市场检验或使用较低等投入(如用二等邮票代替一等邮票)而获得的成本降低。效率——一种活动或一个组织的产出及其投入之间的关系。最常用的效率测定的概念是劳动生产率及单位成本。效果——指产出对最终目标所作贡献的大小。”

　　英国审计委员会认为资金的价值表现在三个方面：经济、效率和效益，因而对政府绩效的审计应该从经济、效率、效益三个方面来展开。其中，审计委员会对“3E”的界定如下：“经济是指用尽可能少的成本去购买规定的质和量的输入物品。效率是运用尽可能少的资源来提供规定的质和量的服务。效益是指能使地方政府实行它的政策和目标而提供正确的服务。”1989年，英国审计委员会又对经济、效率和效益重新进行定义。产出被重新定义为：“利用已有的资源或实际提供给公众的服务。”结果被定义为：“对于使用者来说，这种服务的最终价值或者利益是迎合使用者需要或实现它的根本目的。” 效率涉及的是输入与产出的比率关系，效益涉及的是产出/结果与工作目标的关系。产出与结果的重新定义带来了效率与效益定义的变化，而这些变化在一定程度上反映了人们对效益、质量和顾客满意程度的越来越多的关注。

　　根据学者塔尔伯特(Talbot)的分析，目前，美国的行政机关运用3E 的情形相当普遍，其中至少有68%的政府机关使用“效果”指标；14%使用“经济”指标；8%使用“效率”指标。在实际的绩效衡量过程中，通常都以3E 指标为关键性的思考主轴。在经济指标内，考虑“成本”与“资源”；在效率指标内，考虑“资源”与“产出”；在效果指标内，考虑“产出”与“结果”。在这样环环相扣的过程中，观察其对标的团体所产生的“服务水准”与“接收比率”。

　　2. 3E+质量要素结构

　　在对绩效的节约和效率方面关注达十几年之后，现在公众、政界、管理界和专业界人士开始关注服务质量所产生的结果。用“质量”这一概念比用“效果”更容易表达这种关注。如今，“全面质量管理”、“质量周期”、“质量保证”、“质量控制”、“竞争求质量”等术语以及“公民宪章”等持续性质量改进运动在公共部门和公众中越来越倍受青睐和欢迎。“服务质量”作为考虑绩效问题的基础得到广泛的认同，并有可能在今后成为改进绩效的主要推动力。

　　英国学者奥克兰指出：“不管政府还是私营部门，全面质量管理都是整个组织改进竞争、高效、韧性的一种好的途径。”香港政府在2000年出版的《绩效评估的渐进指南》这样写道：“单位成本固然重要，但它只是一个要素，只是一个比较容易评估的要素，在绩效结构中，还有质量、成效等其他关键因素。”清华大学公共管理学院的邓国胜博士在其所著的《非营利组织评估》一书中认为，项目评估应该包括投入指标、结果指标、效率指标、效能指标和质量指标等几种基本的类指标。“质量(quality)” 指标也逐渐成为评价政府绩效的一个重要标准。

　　3. 3E+质量+公平、责任、回应等要素结构

　　还有一些学者认为，公平、回应、责任也应成为评估的主流要素。传统上，公共行政与管理重视效率、效果，而不大关心公平问题。自新公共行政以来，公平问题日益受到广泛的重视，并成为衡量政府绩效的重要指标。公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务”。因此，公平指标通常针对接受公共服务的团体或个人所质疑的公正性而言，通常无法在市场机制中加以界定出来。公平的指标相当难以衡量。

　　美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆、拉里·施罗德和苏珊·温在其合著的《制度激励与可持续发展》一书中就把经济效率、通过财政平衡实现公平、再分配公平、责任和适应性等五个要素作为绩效评估的总体标准。美国学者詹姆斯·Q.威尔逊也认为政府的绩效评估应包括责任、公平、回应、效率和成本等五个类指标。1997年，美国政府生产力研究中心出版《地方政府绩效评估简要指南》，概括性地提出了评估的生产力、效果、质量和及时四大类指标标准。美国政府责任委员会架构的评估模式包括投入、能量、产出、结果、效率和成本效益以及生产力等六种类型指标。2000年7月，国际行政院校联合会在我国国家行政学院举行年会，会议的中心是加强质量管理，提升服务水平，中外专家就是围绕着增进政府的责任性、回应性和效率等基本类指标展开讨论。亦有一些学者以发问的形式提出绩效的类指标：这个服务的代价值得吗？这项被提供的服务或被完成的工作是否准时完成？这项被提供的服务或被完成的工作是否做得“合适”？顾客是否满意？他们认为这样一种表述与绩效评估的价值取向更加吻合，更富有亲和力。

　　总之，从发展的趋向看，绩效越来越成为一个包括3E、质量、公平、责任、回应等在内的综合性的要素结构。英国学者大卫·米斯顿在1985年提出了确立指标的九项原则：有助于阐明组织目标；对政府活动的最终结果做出评估；作为管理激励方案的一种投入；使消费者做出合理选择；为承包或私人服务提供绩效标准；显示不同服务活动在致力于方针及进一步调查研究的激发物；协助决定服务水准的最大消耗率，以获取预定目标；显示可能节省的领域。实际上这九项原则是绩效的一个综合性表述。既然绩效是一个比效率更宽广、更复杂的概念，是一个讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的范畴，评估也就不可能只有效率这样一个单纯的类指标要素。

　　从单纯语义学的角度看，“绩效”表示成绩，成效。“成绩”指工作或学习的收获，强调对工作或学习结果的主观评价。“成效”指功效或效果，强调工作或学习所造成的客观后果及影响。“绩效”则是对二者的综合。英文performance 和achievement均有“成绩和功效”的含义，前者是外延广泛的基本概念，后者侧重依靠努力和技巧取得成就。所以，相对而言，performance用于指代“绩效”的概念更合理。

　　“绩效”这个概念的复杂性主要在于对绩效与效率关系的理解。尽管学术界有人从狭义和广义的角度来解释“效率”，笔者以为，这样容易造成概念混淆。严格意义上的“效率”就是指投入与产出之间的比例，力求以最少的投入获得最大的产出。“绩效”是一个与“效率”有联系又有区别的概念，是一个包括“效率”但又比“效率”更为广泛的概念。尼古拉斯·亨利认为：“效率(efficiency)指以最少的可得资源来完成一项工作任务，追求投入与产出之比的最大化。而有效性(effectiveness)则是指注重实现所预想的结果。”政府绩效与行政效率一样，讲求行政组织和人员在行政活动中所获得的各种直接的和间接的、有形的和无形的、定性的和定量的行政效果同所消耗人力、物力、财力、时间等因素之间的比率关系，力求以最少的行政消耗获得最大的行政效果。但政府绩效又不能简单地等同于通常所说的行政效率。行政效率讲求的比率关系多是针对具体的行政行为，侧重于行政内部关系，主要依靠办事制度、岗位责任制度等刚性规范作为促进机制，衡量行政效率高低程度主要是通过行政后果来显示；而政府绩效涉及的主体行为既有具体的行政行为，亦有抽象的行政行为。政府绩效更注重外部的行政与社会、行政与公民的关系。政府绩效的有效运作不仅要依靠办事制度、岗位责任制度等刚性机制，而且还十分重视工作作风、工作态度等柔性机制。

　　首先，效率是传统的行政管理的核心命题，是政府如何管好自身的内部机制，主要通过组织、领导、人事、体制等基本主题体现出来。绩效当然注重公共管理的内部机制，但它更要关注政府与社会、公民的关系，要以社会、公民的满意程度作为最终标准。我国一些地方政府热衷形象工程，不惜花费人力、物力、财力，屡造“政绩”，甚至还得到领导赏识，但这样的“政绩”并不一定就是社会所需要的，并不一定就是公民所满意的。可以说，西方国家新公共管理运动的本质就是政府绩效管理，而新公共管理区别于传统行政管理的一个重要标志就是顾客取向，顾客满意成为衡量政府绩效的重要指标。1993年，美国政府发表《戈尔报告》，报告第二章以“顾客至上”为题，开篇建议“倾听顾客的声音——让顾客做出选择”。1993年9月，时任美国总统的克林顿签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政令，与之相对应，1994年，美国国家绩效评论专门出版了《顾客至上：为美国人民服务的标准》一书，分别介绍政府各部门的服务标准。

　　其次，效率讲求投入与产出的比率关系，具有明显的速度、经济等数量特征，绩效不仅要求数量指标，而且更重视质量品位，要求政府提升服务水平，保证服务质量，在“好”字上做足文章。质量与公民满意度是密切联系的，公民满意度就是质量高低的重要指标，此外，质量还要有差错率、合格率、优秀率、服务便利程度、反应速度等具体指标。新公共管理运动在很大程度上就表现为追求服务质量的运动，在这场运动中，全面质量管理、持续性质量改进、质量周期、质量控制等企业管理的核心内容被引进政府。英国是新公共管理运动的重要旗手，其“公民宪章”(即服务承诺)、“竞争求质量”等改革项目直奔质量主题。英国政府内阁办公室有一份文件专门对政府绩效的质量概念做出界定：“通过调动所有人员的潜力，以最低的成本满足确认的顾客要求。”当时的在野党工党专门为此发表《质量街》宣言，当然，作为一个政党，特别是在野党以此为题，肯定有它的政治考虑，但是，宣言中提出的质量审计、质量委员会等思想，对于促进绩效管理无疑有积极的作用，质量问题可以作为政治竞争的一个砝码，这也从一个侧面说明了质量的重要性。1986年，法国的经济和财政部在部长领导下设立若干质量小组，开展了一场颇有声势的质量运动，1987年，法国的一份政府报告指出，质量一说使“让用户满意的思想成了公共服务部门的逻辑中心”。

　　再次，效率本源是一个经济上的概念，传统行政管理研究的效率也是从以企业为主要研究对象的普通管理学嫁接而来的。经济学意义上的效率注重节约成本，追求低投入、高产出。绩效不单单是一个经济范畴，它还具有伦理、政治的意义。施蒂格勒曾经指出：“最大化的国民收入……并不像用我们政府所采纳的政策来评价的那样，是我们国家唯一的目标——而且，正如实践所揭示的那样，政府的目标比法学和经济学的教授们提出的那些目标更具有权威性。”德国行政学家汉斯·班贝格认为：“节约开支才是首要任务而非所谓提高效能，成本核算和绩效指标体系将会导致忽略外部经济、社会环境的影响。成本核算是一项内部合理化而不是项目或社会合理化的技术。”以效率至上为取向，公平就难有空间，至多做到兼顾公平。而在绩效的框架里，公平具有非常重要的位置。公平是政府，特别是政府的基本功能设计，是弥补市场机制不足的优势特征，社会保障、社会秩序等都是公平功能的具体载体。“虽然效率准则规定稀缺资源应被用到其能生产最大纯收益的地方，但公平的目标则可能缓减这一目的，有利于特别是非常贫穷的人群的设施得到发展。”无论是作为主权者，还是作为被管理者，或是作为弱者，公民评价政府行为的重要指标就是公平。单纯追求效率，可能还会和民主发生冲突，民主注重程序，要求广度，效率和民主在时限、节奏上的矛盾，也只有通过绩效加以协调。

　　最后，效率提高主要依靠制度规范等刚性机制，而绩效还要涉及管理作风、管理态度等柔性机制。提高绩效不仅要解决“门难进、事难办”，还要解决“脸难看”，单纯的效率无法对这个问题提供答案。“大多数人在同政府打交道的经验中，最大的刺激是官僚政治的傲慢。今天，人民期望着被当作顾客受到尊重——甚至受到政府的尊重”。 可以说，效率是一个单向度的概念，而绩效却是一个综合性的范畴。政府绩效是一个影响因素、测量机制等诸多方面都比行政效率更为复杂的范畴，在整个行政管理过程中，是一个比行政效率更为核心的焦点。政府绩效可以定义为政府在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出最大化。正如美国行政学家英格拉姆指出的：“有许多理由说明为什么政府不同于私营部门。最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追求的唯一目的。比如在世界上许多国家中，公共组织是‘最后的依靠’。它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会。”

　　国外政府绩效评估现状

　　以政府为对象的绩效评估始于20世纪50年代美国的绩效预算制度,兴起于20世纪70～80年代。从此时开始掀起巨大改革浪潮的各国政府重塑运动,强调顾客取向和以结果为导向的政府管理,无一不将绩效评估放在首要位置。英国、美国、澳大利亚、丹麦、芬兰、挪威、新西兰、荷兰等国家都引进并实施了政府绩效评估,并将其视为提高政府的工作绩效,改善政府在公众心目中的形象的有效途径之一。

　　1.美国。

　　如前所述,20世纪50年代,美国开始推行绩效预算制度。1973年,尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”,依据这一方案,有关部门拟订了三千多个绩效示标,由劳工统计局对各个政府部门的工作绩效进行统计分析。到了20世纪90年代,一方面,民间对政府绩效评估开始关注,如曾任卡特总统人事改革顾问、联邦人事总署署长的坎贝尔在1990年退休后,创办了名扬欧美的“坎贝尔研究所”,以民间机构的名义对政府展开了大规模的绩效评估活动;另一方面,政府为了应对20世纪60～80年代政府管理中遭遇的经济、社会、财政、政府信任等一系列危机,开始主动展开政府绩效评估活动。

　　1993年,克林顿政府颁布了《政府绩效与成果法》(TheGovernmentPerformanceandResultsAct,GPRA),并将其作为国家财政预算改革的举措之一。根据GPRA的要求,美国所有的联邦机构都要制定一个至少包括未来5年工作目标的战略规划,并将战略计划分解成年度执行计划,同时每年都要对年度计划执行的结果进行评价,形成年度计划执行情况报告。战略规划、年度执行计划、年度执行计划情况报告将提交给国会中相应的专门委员会、美国审计总局以及行政管理和预算局。各机构的规划制定情况及工作绩效的评估情况将与来年的财政预算分配挂钩。可以说,GPRA试图通过运用财政拨款的杠杆去调节政府部门的工作绩效,其特点正是在于将财政预算与政府绩效紧密结合起来,以帮助政府决策者从整体的角度进行决策。GPRA颁布后相当长一段时间内并没有引起各政府部门的重视,直到1998年,前副总统戈尔多次强调提高政府绩效的问题,才算得到贯彻和广泛的重视。

　　2.英国。

　　1979年,英国撒切尔夫人当选首相后,推行了“雷纳评审”,对公共部门的绩效进行调查评估。雷纳评审针对公共部门中人们相当熟悉并司空见惯的事务提出问题和置疑,以便发现存在的问题和不足,从而提出提高效率的具体方法和措施,并广泛征询意见。在相关人员对这些方法和措施达成共识后,由被评审单位的负责人组织实施改革的具体措施。1980年,英国环境事务部率先建立了“部长信息系统”,集目标管理与绩效评估于一体,旨在向部长提供全面、规范的信息。随后, 撒切尔政府颁布了“财务管理新方案”,要求政府的各个部门树立浓厚的“绩效意识”。1983年,英国卫生与社会保障部第一次提出了较为系统的绩效评估方案,在卫生管理部门与卫生和服务系统内实施运用。1987年,著名的《下一步》报告(《改变政府管理:下一步行动方案》),将提供公共服务的职能从政府各部门分离出来,成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能,以提高政府提供公共服务的效率。这些举措又都进一步促进了英国政府绩效评估的实践。

　　3.澳大利亚。

　　澳大利亚审计署从20世纪70年代初期开始对联邦公共部门开展绩效审计。当时主要是适应建立高效率政府的要求,提高公共资源的使用效率和效果,改善公共管理水平和公共服务质量。1997年,议会通过的《1997审计长法案》规定了审计长作为联邦公共部门的外部审计人员,享有对联邦政府部门、事业单位和公司及其下属单位进行绩效审计的权力。

　　我国政府绩效评估现状

　　在我国,随着政府目标责任制的推行,政府绩效评估问题已经成为理论界和实践界研究的热点问题。但是我国政府绩效评估无论在理论还是实践上都极不成熟。

　　1.理论研究为主,与政府绩效管理实践脱节现象严重。目前,有关政府绩效管理的研究在学术界是一个热门话题,但是在研究人员当中以高校教师为主体,政府部门的主动参与甚少。高校教师多受西方绩效管理思想的影响,对我国政府绩效管理提出了许多自己的看法,其中不乏精辟见解。但是,政府部门作为研究对象,对政府绩效管理的研究参与甚少。有些政府部门拒绝为学者们的研究提供数据,造成实证研究方面的停滞,还有的政府人员常常将政府绩效等同于公务员评估。

　　2.政府绩效管理在评估环节上缺乏科学、明确的评估标准、规范的评估程序。政府部门的绩效评估大致可以分为三种:普适性的政府机关绩效评估、具体行业的组织绩效评估、专项绩效评估。目前,大部分政府部门都没有建立科学的评估指标体系。没有标准,自然谈不上评估结果的客观性、有效性。另外,政府部门评估多处于自发状态,评估过程与结果存在很大的随意性,甚至完全表面化而流于形式,使政府绩效评估失去其应有的意义。

　　3.在绩效评估的形式上趋于单一,缺乏全面有效的监督。目前,政府部门的评估主要以上级对下级的评估为主,政府自评为辅。一般而言,政府首脑只需要获得上级的好评就能够得到提拔,这种绩效管理方式促使其将上级的评估指标摆在第一位,而忽视社会公众的利益与需求。因此,我国政府绩效管理缺乏社会公众与专家的参与,媒体的监督甚少,不够开放、透明。