税收执法风险

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　　税收执法风险是指具备税收执法资格的税务机关及其工作人员在履行税收管理职责过程中，未按照或者未完全按照法律、法规和规章的规定实施执法行为，未履行或者未完全履行法定职责，致使国家和税收管理相对人的合法权益受到损害，依法应当承担的行政和法律后果的情形。

　　具体了分为行政责任风险，刑事责任风险，税务行政诉讼风险三种。

　　一是行政责任风险。行政责任风险是指税收执法人员的执法过错较轻，尚未触及刑罚，但应受到系统内部党、政纪处分或经济处罚的风险。党政纪处分虽然不存在限制人身自由的风险，但却足以影响个人的政治前途及人生的命运；经济处罚就是让出现执法过错的人员遭受一定的经济损失作为惩罚来刺激人员的工作责任心。

　　二是刑事责任风险。刑事责任风险是指执法人员的执法过错严重或较为严重，应承担刑事责任的风险。对税收执法人员而言，可能承担刑事责任的执法行为主要有七个方面：一是滥用职权。超越职权，违法决定和处理涉税事项，致使公共财产、国家和纳税人的利益遭受损失。二是玩忽职守。不征少征应征税款，不检查纳税的情况，遇有征税阻力不采取措施、不向上级报告等。三是索贿受贿。利用职务上的便利，索取他人财物或非法收受他人财物，为他人谋利益。四是徇私舞弊不移交刑事案件。徇私情、私利，伪造材料，隐瞒情况，弄虚作假，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交。五是帮助犯罪分子逃避处罚。向犯罪分子通风报信、提供便利、帮助犯罪分子逃避处罚。六是徇私舞弊、不征少征税款。为徇私情私利，对纳税人依法应当缴纳的税款不征或少征。七是徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税。违反法律法规的规定，在办理发售发票、抵扣税款、出口退税等工作中徇私舞弊。以上这些错误的执法行为如果给国家和人民造成重大损失或情节严重的，就会被追究刑事责任，承担刑事责任风险。

　　三是税务行政诉讼风险。是指税务执法主体因实施税务行政执法行为而引起的税务行政复议撤消、税务行政诉讼败诉、税务行政赔偿等后果和影响。

　　(一)政策、体制原因引发的税收执法风险。

　　一是自由裁量幅度过大易诱发执法风险。税收执法的自由裁量权是税务机关于执法过程中，在法律规定范围内自行决定如何适用税法的权力。目前，部分税收法律法规规定过于概括简约，如在稽查处罚环节，税务机关对偷税的，可处不缴或者少缴的税款0.5-5倍以下的罚款，又如在税额核定、税负调整、纳税评估等征收环节，“自由裁量权”容易被滥用，导致自由裁量幅度过大，容易诱发税收执法风险。

　　二是税务机关内部规定不严密易诱发执法风险。为保证工作的正常运转或更好地落实好上级精神，税务机关往往都会结合实际制定更加详细、更加具体的操作办法和内部规定。而这些内部文件，是在特定时期为加强征收管理而制订的内部制度，往往只单纯地强调税务人员本身的责任，容易忽视对内部工作人员的法律保护，一旦出现问题往往为司法机关追究税务人员的责任提供了依据，容易产生税收执法风险。

　　三是税收执法权力相对集中易产生执法风险。一方面是征、管、查相对独立，权力相对集中到部门；另一方面，部分岗位权力过于集中，如稽查局负责全系统的稽查工作，虽然其内部实行的是选案、实施、审理、执行四岗分离，但由于选案与审理对实施系列的监督制约十分有限，权力仍主要集中在实施岗位，从而容易产生税收执法风险。

　　四是执法监督力度不够易产生执法风险。目前，税务系统的执法监督体制主要以事后监督为主，而事前监督和事中监督很难发挥应有作用，特别是税收执法各岗位之间以及执法过程中各环节之间缺乏严密的相互监督和制约，对税收执法权力从行政内部加强纵向制约和发挥纳税人对行政权的横向制约未能完全实现，尚未形成对税收权力真正有效的制约机制，从而易引发税收执法风险。

　　(二)环境因素引发的税收执法风险。

　　一是地方政府干预容易引发执法风险。一些地方政府为促进当地经济发展，加大招商引资力度，出台一些与现行税法规定冲突的税收优惠政策。在这些优惠政策和税法相冲突的时候，税务部门往往左右两难，而产生的执法风险却由税务部门独自承担。

　　二是纳税人偷逃税形式多变增加执法风险。随着企业生产经营方式的日新月异，纳税人偷逃税形式多样、手段翻新、日趋隐蔽化，增加了税务部门税源监控、税务检查的难度，从而也增大了税收执法风险。

　　三是人情干扰执法增加执法风险。目前，法治理念还没有完全深入人心，部分纳税人在法与理、法与情等方面还存在模糊认识，说情送礼成为个别纳税人为了少缴税或逃避税务处罚惯用的手段。少数意志不坚定的税务人员因而成为金钱、美色的俘虏，这也是税收执法风险的一个重要成因。

　　(三)个人原因引发的税收执法风险。

　　一是风险意识不强。客观来看，许多税务干部具有一定的风险防范意识，知道“贪污受贿”会导致对个人责任的追究，但有些税务干部对由于税收执法行为不当可能导致的风险和后果没有明确认识，对在执法过程中如何避免风险的发生缺乏有效认知，往往产生“没有吃拿卡要”就不会有执法风险的错误认识。

　　二是个人私利引发执法风险。一些税务干部缺乏法制观念和廉政意识，在人情、金钱和物质利益的诱惑下，为了一己私利，滥用职权，收人情税、关系税。这种滥用职权、以权谋私的现象，是导致执法风险存在的重要因素。

　　三是执法质量不高。税收执法人员自身业务水平的高低，直接决定着其执法风险的高低。而目前还存在少数税务人员素质不高，业务能力不足，习惯于传统的工作思维和征管方式，导致税收执法出现风险。如税务执法人员对税法及相关法的理解上的偏差，以及制作税务执法文书不严谨、不规范，执法中不注意收集证据或收集的证据证明力不强等问题，都是执法质量不高的表现。执法人员错误的、随意的、质量不高的执法行为，决定了执法风险的存在是必然的。

　　四是执法不文明。一些税务人员执法方式简单、执法手段粗暴，诱使征纳双方矛盾激化，恶化执法环境等，也是引发执法风险的重要因素。

　　(一)防范税收执法风险，有利于推进依法治税。法治是税收工作的基本原则。依法治税的过程，既是实施法律赋予的税收管理职权的过程，也是实现“聚财为国，执法为民”工作宗旨的过程。在此过程中，法治是手段，也是目的。税务机关不仅承担着组织税收收入的任务，还要通过加强内部管理以及规范对外执法行为，切实保证税收法律、法规与规章在日常税收管理中得到正确贯彻与执行，减少滥用权力多征和失职不征、少征税款以及其他执法违法行为。防范执法风险的根本，在于通过制度建设以及科学规范的管理，从源头上防止和减少税收违法行为，降低税务人员受到法律追究的机率，促进税收管理的法治化和规范化，从而深化依法治税。

　　(二)防范税收执法风险，有利于提高税收征管质量。税务部门的第一要务是组织税收收入，而税收收入需要通过加强征管来实现。税务部门和税务干部只有增强风险意识，不断提高自身业务水平、业务能力和工作责任心，做到科学化、精细化管理，就能有效提高征管质量，降低执法风险，从而确保税收收入的足额及时入库。

　　(三)防范税收执法风险，有利于构建和谐的税收征纳关系。市场经济环境下，税收管理要面对和解决的是多元利益主体并存下的复杂税收法律关系，能否处理好国家与公民、法人和其他组织之间的权益关系，切实实现好、维护好公民、法人和其他组织的合法权益，不仅关系到税收法律规范及国家的大政方针能否得以正确地贯彻执行，更关系到税务机关能否营造和谐的征纳关系和执法环境，而和谐的征纳关系和执法环境正是构建和谐社会不可缺少的组成部分。加强税收执法风险防范，旨在通过明晰税收执法各环节存在的执法风险形式及其法律后果，警示税务人员时刻遵循法治原则，正确履行税收管理职责，树立良好的税收执法公信力和执法形象，减少各类涉税争讼的发生，营造和谐的税收征纳关系，促进和谐社会的构建。

　　(四)防范税收执法风险，有利于促进税务干部队伍的健康成长。税务干部队伍经常出现违法违纪而被追究刑事和行政责任，会严重影响到税收执法队伍的稳定，也必然会挫伤税收执法人员的信心和工作的积极性。通过防范和化解税收执法风险，就是切实维护税收执法人员的切身利益，促使广大税务干部不断提高抗风险能力，确保不犯或少犯错误，从而确保整个税务干部队伍的稳定和发展。

　　在推进法治化、科学化和精细化管理进程中，防范税收执法风险已势在必行。然而，防范执法风险并非一朝一夕之事，需要持之以恒，长抓不懈，积极探索建立防范和化解税收执法风险的长效机制。

　　(一)加强教育培训，提高风险意识

　　税收执法人员的素质高低是防范税收执法风险的首要因素，抓好教育培训是防范和降低税收执法风险的基础和方向，是一项长期性、基础性的工作。一是各级税务机关都要把防范执法风险作为一项重要工作来抓，努力为税收执法人员创造一个良好的执法环境，确保税务人员的执法安全性。二是要强化对税务人员的法制和警示教育，引导税收执法人员树立起依法行政意识，清醒认识新形势下的税收执法环境，知法、懂法，克服执法行为中的侥幸和麻痹心理，做到警钟长鸣，防微杜渐。三是加大税收法律法规和业务知识的学习培训，稳步提高干部的整体业务素质，使其掌握各种税收法律法规和规范性文件的实质内容和执法程序，具备良好的执法基础素质，避免过错执法行为的发生。四是要加强职业道德教育，进一步增强税务工作人员的工作责任心，提高职业道德水准，促进执法水平的提高。五是做好岗位风险教育，教育广大税务人员要从思想上树立执法风险意识，切切实实树立起自我保护意识，时时刻刻防范执法风险。

　　(二)完善内控机制，化解权力风险

　　完善内控机制是有效化解税收执法风险的关键。一是规范岗位职责。在全面梳理税收征管业务的基础上，以业务流程为主线，以权责统一为重点，全面规范和优化组织结构和征管流程，科学划分职能，明晰岗位职责，使各个岗位、各个环节间相互衔接、互相制衡，从源头上预防违法违纪行为的发生，防范税收执法风险。建立专业化的纳税评估体制，将纳税评估从税收管理员的职能中剥离出来，组建专门的纳税评估队伍，增强执法合力，规范执法行为；理顺稽查机构，实现真正意义的稽查选案、查案、审理、执行的分离。二是加强岗位风险防范控制。要开展岗位风险排查工作，对税收执法权运行的重点部位和环节存在的风险进行评估确定，明示岗位风险，积极探索开展风险防控工作，实现对岗位风险的系统性防范。三是进一步细化裁量标准。明确裁量权限，压缩裁量空间，规范权力使用，有效降低税收执法中自由裁量权过大带来的执法风险。

　　(三)强化执法监督，防范现实风险。

　　强化执法监督是防范税收执法风险的重要手段。一是要强化税收执法行为的事前监督。要认真执行税收规范性文件会签制度，凡是具有普遍约束力的税收规范性文件在出台之前，必须经过法制部门的统一审核把关，避免与税收法律冲突引发的税收执法风险。二是要强化执法行为的事中监督。要认真执行重大税务案件集体审理和重大涉税事项集体决策审议制度，实行集体审批，民主决策；要认真贯彻执行税收征管法、行政处罚法和行政许可法，切实保障纳税人听证、复议和行政诉讼等权利，增强税务机关的自我纠错能力，维护纳税人的合法权益。三是要强化执法行为的事后监督。要强化税收执法监督检查，建立执法质量同单位评先评优相结合的管理机制，加强对税收执法行为的监督制约，防范各种违法违纪行为的发生；要严格执行执法过错追究制，对在税收执法过程中出现的违法违规行为，要严肃追究相关责任人的行政责任，玩忽职守、滥用职权、以税谋私坚决给予行政处分，构成犯罪的，依法移送司法机关追究其刑事责任。四是加强税务执法的外部监督。要落实好政务信息公开制度，对税收法律法规、执法依据、执法程序、执法主体、执法权限、执法责任、处理处罚结果等执法项目都要予以公开，实现“阳光执法”；要积极引导社会各界民主参与税收执法管理活动，给予纳税人及社会充分的参与权、知情权和陈述权，形成税收执法管理民主化的格局，解决涉税难题，确保执法公正，降低执法风险。

　　(四)改善执法环境，消除潜在风险。

　　良好的税收执法环境可以协助税务机关化解税收执法风险。一是各级税务机关在工作中主动向各级政府汇报和宣传税法规定，自觉接受地方人大、政协的监督，争取各级地方政府的理解和支持，建立健全良好的协税护税网络。二是要加强与公安、检察、法院、纪检、监察等职能部门和相关单位的联系和沟通，建立工作联络制度，切实加强相互之间的交流、沟通、协作与配合，以取得相关部门的配合和支持，共同维护税收秩序，形成执法合力，进一步化解可能出现的执法风险。三是要普及税法知识，为纳税人提供优质、便捷、高效、公正的办税服务，努力营造依法治税的良好舆论环境，不断提高公民的纳税意识，取得纳税人与社会各界的理解与支持，有效地减少行政执法中可能出现的矛盾和冲突，使税收执法更加和谐到位。四是要重视纳税人的权利保障。各级税务机关要通过各种形式大力宣传纳税人的权利，加强对纳税人权益的保护，通过增加纳税人权利保障的途径,实现从另一层面对税务执法行为实施监督。要完善纳税人与税务部门的沟通机制，给予纳税人更多的发表意见和与税务机关沟通的机会，达到既培养纳税人的依法诚信纳税意识，又规范税务机关行为，减少税收执法风险的目的。