绿色保险制度

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　　绿色保险制度是对环境有高危险性的企业在发生污染事故后维护受害人权益的一种有效的理赔制度.

　　我国的绿色保险制度即国际通称的环境责任保险制度，它是指企业就可能发生的环境事故风险向保险公司进行投保，由保险公司对因该企业造成的环境事故而受到损害并且符合投保事项的污染受害者进行赔偿的制度。

　　1.可以降低纠纷成本，维护公众利益。在众多的环境纠纷中，由于侵权人的赔偿能力不足，再加上高昂的诉讼费用和旷日持久的诉讼过程，使很多受害人得不到足额赔偿，甚至有的根本得不到赔偿。开办环境责任保险，由保险人承担被保险人的经济赔偿责任，能够降低环境纠纷的交易成本，及时、有效地保护公民权益。

　　2.有助于分散企业的经营风险，提高环境管理水平。环境污染事故具有受害地区广、受害人数多、赔偿数额大的特点，污染企业一般无力承担赔偿，即使能承担，也会因赔偿数额巨大而影响企业正常生产经营和发展。通过环境责任保险，企业可以用少量确定性的支出(保费)来减少未来的不确定性支出，保证生产、经营的持续稳定进行。

　　3.有利于市场的完善。参加环境责任保险需要一定的资金，这对于那些存在环境污染隐患的产业而言，无疑是抬高了企业进入的门槛。如果缺乏有效的风险转移机制，对于市场体系的完善极为不利。

　　快速发展的中国经济，更使中国成为目前世界上受污染最严重的国家之一，并且已经进入环境污染高发期。据中国绿色国民经济核算研究报告估算，中国2007年因环境污染造成的损失，相当于当年国内生产总值(GDP)的百分之六。许多大型重工业项目布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域，并且相应的防范机制存在缺陷，严重危害公众健康和社会稳定。而中国现有的环境纠纷解决途径主要是民事诉讼和行政调解，污染受害者不仅需要承担高昂的诉讼费和律师费，而且在索赔过程中困难重重，引发了很多社会矛盾。因此，现实迫切要求建立有效的环境污染责任保险制度。

　　(一)美国的绿色保险制度

　　在美国,绿色保险又称为污染法律责任保险(Poilu-tion Legal Lability Insurance),它赔偿被保险人因其所在地的污染而对第三者造成的人身伤亡和财产损失。美国的绿色保险制度主要分为两类,即环境损害责任保险和自有场地治理责任保险。前者以约定的限额承担被保险人因其污染环境造成邻近土地上的任何第三者的人身损害或财产损失而发生的赔偿责任;后者以约定的限额为基础承担被保险人因其污染自有或使用的场地而依法支出的治理费用。同时为保障保险人利益,促使被保险人积极保护环境,保险人一般将恶意的污染视为除外责任,并对保单保障范围做出严格规定。另外,环境责任保险保单一般还将被保险人自己所有或者照管的财产因为环境污染而遭受的损失作为除外责任。

　　1988年美国成立了专业的环境保护保险公司,承保被保险人突发、渐发、意外的污染事故及第三者责任。同时美国是实行强制绿色保险制度的典型国家。从20世纪60年代起,美国就针对有毒物质和废弃物处理可能引起的损害责任推行强制责任保险。一般企业因为污染而对第三者造成的人身损害和财产损失所承担的赔偿责任以及为清除污染而支出的费用一般相当巨大。因此美国保险公司一般对环境责任保险的赔偿限额给予了严格限定。

　　(二)德国的绿色保险制度

　　德国是欧洲较早开展环境责任保险业务的国家之一。1965年保险人就开始对水面逐渐污染损失进行赔偿。从1991年1月1日开始,德国为确保环境侵权受害人的损失能够得到及时有效的赔偿,采取了强制责任保险与财务保证或担保相结合的制度。德国《环境责任法》第19条特别规定了特定设施的所有人必须采取一定的预先保障义务履行预防措施,包括与保险公司签订损害赔偿责任保险合同,或由州、联邦政府、金融机构提供财务保证或担保。如有违反,主管机关可以全部或部分禁止该设施的运行,设施所有人还可能被处以有期徒刑或罚金。由于法律作出了强制性的规定,所以环境责任保险实质上就成了特定设施的企业法定强制性义务。

　　德国的环境立法也确立了无过错环境污染损害的限制赔偿原则。德国《环境责任法》规定,在赔偿数额上,基于同一环境影响所导致的人或物的损害,最多只能各赔偿1.6亿马克。德国的环境责任保险的保险责任范围虽然比较宽泛,但如果责任事故发生在保险企业地域之外,可预见的经常排放物引起的损失是被排除于责任之外的。

　　(三)法国的绿色保险制度

　　法国以任意责任保险为原则,在法律有特别规定的情况下实行强制责任保险。法国环境责任保险采用两种方法限定承保责任范围,一种是列举法,即列举出属于保障范围的风险;另一种是排除法,只保障除了明确列举出的风险以外的所有民事责任风险。法国在20世纪60年代尚无专业的环境污染损害保险,而是仅在必要时,就企业可能发生的突发性水污染事故或大气污染事故,以传统的、一般的责任保险单加以承保。到1977年,由外国保险公司和法国保险公司组成的污染再保险联盟(GAR-POL),制定了污染特别保险单。将承保的范围由偶然性、突发性的污染损害事故扩展到因单独、反复性或继续性事故所造成的环境损害。保险人可以借鉴英国1974年提出的环境损害责任保险单,对累积、继续、协同、潜伏性的环境污染事故予以承保。

　　法国通过建立技术委员会这样的专门机构作为承保机构。该技术委员会在接受保险人和被保险人的咨询和就保险人拟定的保单中关于危险种类和性质、保险费等意见的内容加以审查,对保险人所提出的加强污染防治设施等要求以及被保险人所提出的修改保险合同等要求,均需要作出严格的核定。法国采取柔性渐进方式,以自愿保险为主、强制保险为辅。在一般情况下,由企业自主决定是否就环境责任投保,法律规定必须投保的,则应依法投保。

　　(四)欧盟的绿色保险制度

　　作为超国家性质的组织,欧盟(European Union)自成立后,对欧洲环境保护法律和政策的推动作用是至关重要的。近年来,欧盟对环境责任保险制度给予了极大的关注,并一直致力于在成员国推行强制环境责任保险。欧盟的环境责任保险制度被包含在环境民事责任框架中,以环境民事责任制度的建立为前提。1993年欧洲委员会发表了《关于补救环境损害的绿皮书》,提出和阐述对环境责任一般问题的态度。2000年2月9日欧盟委员会提出的欧盟环境民事责任白皮书是欧盟环境责任方面的又一个重要文件,白皮书对环境风险的可保性进行了讨论,但没有对环境责任保险提出详细的方案。2004年1月,欧盟环境责任指令对欧盟环境民事责任制度进行了正式立法,成为欧盟正式引入强制环境责任保险制度的一个伏笔。

　　欧盟法律主要包括欧盟基础条约、国际条约或协定、条例(Regulations)指令(Direcfives)和决定(Decisions),绝大多数欧盟环境立法都采取指令的形式。例如,欧盟针对电磁辐射污染,通过颁布“计算机监视器指令”来明确辐射污染责任,在实务中通过保险设计,以风险社会化的形式来保障受害人的人身权益。“污染者付费原则”是欧盟环境政策的基石。根据(欧共体条约)第174(2)条规定:“共同体的环境政策应该建立在防备原则以及采取预防行动、优先在源头整治环境损害和污染者付费原则的基础上”。2004年1月通过的欧盟环境责任指令,更是以污染者付费原则为基础,要求经营者采取综合性预防和控制措施并对所造成的环境损害负责。

　　近年来,虽然环境责任保险制度在欧盟的确立遭遇到了强大的阻力,引起了激烈的辩论,但环境责任保险制度仍以星火燎原之势发展成为欧盟环境政策的焦点,并且在实践中逐渐形成了制度的雏形。目前,欧盟及其众多成员国已经开始接受或者正在考虑对新的环境损害责任保险进行立法。

　　设置环境责任保险制度已经成为全球趋势。未来环境责任保险制度的设置也将是全球化的,制度上的趋同也是很有可能的。但在目前,作为一个新兴的制度,环境责任保险制度的立法及实践还有一些个性化的发展。它将因各国国情以及政策目标的不同而有所不同,上述的实践也证明了这一点。

　　(一)立法方式各俱特色

　　顺应环保时代经济社会发展的趋势,各国大多通过立法和政策支持的方式,为大力发展环境责任保险创造良好的外部条件,但在具体立法方式上差异仍是不可避免的。如美国针对财产所有者的严格责任制度制定了《环境应对、赔偿和责任综合法》,体现了环境责任保险的要求;德国把环境责任保险规定在《环境责任法》和《环境损害赔偿法草案》中;法国则将通过综合性的《环境法》明确规定环境责任保险;欧盟也试图通过环境责任指令对环境责任保险进行立法。

　　(二)承保范围逐步扩展

　　虽然在具体的扩展步骤上存在很大差异,但扩大的趋势是共同的。一般而言,在开办初期,各国或地区都对环境责任保险的承保范围做出限制,只对非故意的、突发性的环境侵权事故(如意外事故)所造成的人身、财产损害承担保险责任,而对累积性的污染损害则不予承保。随着环境责任保险市场的成熟,保险公司逐渐把累积性污染损害纳入承保范围。如法国自1977年成立污染再保险联营集团,承保范围由原来的仅限于偶然性、突发性的环境损害事故发展到反复性或继续性事故所引起的环境损害。在成立专业环境保护保险公司后,美国的承保范围也扩展为渐发、突发、意外的污染事故及第三者责任。

　　(三)承保机构个性化

　　在环境责任保险的承保机构方面,主要存在三种模式:(1)专门保险机构,如美国1988年成立的环境保护保险公司;(2)联保集团,如意大利1990年成立的由76家保险公司组成的联合承保集团,法国由外国保险公司和本国保险公司共同组成污染再保险联营集团;(3)非特殊承保机构,如英国的环境责任保险由现有的财产保险公司自愿承保。第一种模式的保险机构专业性强,又有强制保险作为后盾,且多由政府全部或部分出资。政府雄厚的经济实力具有私人资本无法比拟的强大的公信力,能够使受害人获得充分的赔偿。第二模式是由国内外公司组成的共保集团,可以把环境责任风险在各个保险公司间进行分散,有利于此项业务的开展。第三种模式则对环境责任保险应采取就地承保、风险分散的策略,能够更好地满足环保水准不同的各个地区的差异化需求。然而无论是何种类型的保险公司,有一点是共同的,即环境保险机构多由政府全部或部分出资而设立,且要接受来自政府的严历监管。

　　(四)投保方式的选择最具有灵活性

　　综观各国环境责任保险制度,鉴于各国经济水平,环境问题性质、污染产生方式等各不相同,其各自的投保方式也不尽相同。如上文所述,较为典型的环境责任保险的投保方式有三种:(1)强制保险制度,如美国。此种模式实质上是以先制定法律的形式,使环境责任保险成为财政经济上必须遵守的法律条件。其优点在于强制性、明确性、一致性强,缺点在于立法程序容易旷日持久,生效后的执行效果也不确定。(2)兼用强制责任保险与财务保证或担保作为环境损害的保障制度,如德国。此模式采强制责任保险与财务保证或担保相结合的方式。然而,由于财务保证的方式一方面使得“损害仍由发生之处来负责”,无法通过“损害的社会承担”来分散风险,因而其仅对受害人有利而不能减轻加害人的经济负担;另一方面财务保证在实际操作中常因未能有效吸引银行等金融机构的参与而流于形式。因此这种模式在实务中仍然是以强制责任保险为主。(3)以任意责任保险为原则,仅在法律有特别规定的场合才实行强制责任保险,如法国。此模式的优点在于“不会造成有害事业主在经济措施与意愿上之反弹,危害公权力之行使。同时,由保险界与事业界主导,可以避免立法上之争扰”;缺点在于,在发展中国家,因企业财力以及保险意识所限,保险界和实业界就环境侵权责任是否有订立保险合同的积极性不易把握。这种模式以法国最为典型。

　　事实上,无论是上述美国的强制投保方式,还是德国的兼采强制保险与财务保证或担保相结合的方式,抑或是法国的以任意责任保险为原则的方式,实质上都带有一定程度的强制性,即以法律的形式规定某些或某类企业必须参加环境责任保险。区别仅在于是以强制保险为主还是为辅或是否将这种强制保险与某些财务担保等附加条件相结合。此外,随着环境问题的日益恶化,总体上责任保险有从任意保险走向强制保险之趋势。

　　以上这些个性化的因素决定了在进行环境责任保险相关制度建设时必须充分考虑本国的国情,包括本国的经济水平、环境状况、保险业的现状、政府与产业的关系互动以及本国的历史传统等等。在进行立法的时候应着重于结果,而非过程和方式,应给予保险企业和投保企业一定程度的自主性。同时还应谨慎界定承保范围和责任限额,科学厘定保险费率,以及注重对责任者的激励。

　　针对绿色保险制度存在的上述问题,在我国应从以下几个方面加以着手健全和完善绿色保险制度。

　　(一)建立强制性绿色保险为主,任意性责任保险为辅的保险制度

　　基于我国环境问题的现状,笔者认为可借鉴美国和瑞典的立法模式,实行强制责任保险为主,任意责任保险为辅的制度。在产生环境污染和危害最严重的行业实行强制责任保险,如石油、化工、采矿、水泥、造纸、核燃料生产、有毒危险废弃物的处理等行业。同时根据环保部门确定的投保企业的污染危险等级(指数),分别适用不同的保险费率。在具体实践中,鉴于环境问题的种类、性质、污染源(主要是工业企业)营运状况、污染危险的程度及范围各不相同,原则上需要办理绿色保险的企业,均须以个案为基础,由保险公司与投保的特定企业协商确定保险合同的详细内容。在城建、公用事业、商业等污染较轻的行业可以实行任意绿色保险,是否投保,取决于企业的自愿。因为这类企业是否投保,对企业和社会的影响都不会很大。

　　(二)扩大责任保险范围

　　从国外经验看。污染责任保险的范围都在不断扩大,这是一个共同趋势。因此,我国责任保险也不应仅限于突发性污染事故,而应把经常性排污造成的第三人受害的民事赔偿责任纳入责任保险的范围。投保范围不仅应包括违反环境法的经济社会活动、意外事故以及不可抗力导致环境污染造成的人身财产损失,而且还应包括排污企业正常、累积排污行为所致损害以及污染所致国家重点保护野生动植物、自然保护区损害。

　　对于保险实施的对象,应以“属地管辖”为基本原则,在此原则下,不论企业的性质和大小,也不论是中国企业,还是外国公司的分支机构,只要有可能污染环境破坏,就应该是责任保险实施的对象。而且,绿色保险应当对被保险人提供更为有效的保护,其保险责任范围应当包括:因环境中的有害物质而造成的人身损害、疾病和财产损害,以及因有害物质对自然资源造成的损害;绿色保险还应当承保环境责任的抗辩之费用,以及优先考虑治理环境污染的责任。

　　(三)实行环境侵权责任保险赔偿限额制

　　在环境侵权责任保险中,在给予受害人赔偿时,应实行责任限额制。环境侵权限额赔偿原则是环境侵权责任保险限额赔偿的基础。实行环境侵权责任保险赔偿限额制有利于促进投保人、受害人采取措施,减少环境侵权的发生及其损害的扩大。环境侵权行为发生后,其损害后果是逐步显现和扩大的:如果对损害后果没人负责而由保险人全额赔偿,其扩大的可能将难以估量;而如果实行限额赔偿,出于减少自己损失的考虑,投保人和受害人将会积极的防止和减少损害的发生及扩大,从而也有利于减少环境侵权的危害性。

　　实行环境侵权责任保险赔偿限额制也有利于维持保险机构的清偿能力。由于环境侵权责任保险的保险事故的发生既有突发性的,也有累积性的,还有转化性的,从而使保险人对被保险人发生在保险单有效期内的污染所造成的损害难以把握其未来的赔偿责任。针对环境侵权的这一特征,西方国家的保险人为限制其责任。经常在保险单中使用“日落条款”,即在保险合同中约定自保险单失效之日起最长30年的期间为被保险人向保险人索赔的最长期限。

　　(四)科学合理地确定保险费率

　　费率的高低取决于风险大小及最大赔偿金额的估算,需要在大量污染侵权事实的基础上,运用科学方法进行风险评估,而且要准确确定每个企业的污染风险等级异常困难。我国目前实行的环境侵权责任保险的费率是有管理的浮动制,但由于环境侵权的特性。决定了其责任保险应实行自由的费率制。实行自由的保险费率符合市场决定价格原则。从本质上讲,保险费率是保险标的风险的买卖价格。在市场经济中,这一价格应由买卖双方根据风险的高低通过谈判决定。实行自由的保险费率,则可以通过保险费率这一杠杆,促使投保人积极采取环保措施,降低环境侵权的风险。

　　针对我国目前的情况,对重点污染区域、一般污染区域、轻度污染区域的排污企业还应实行差别费率,并且对每个区域的排污企业的排污程度不同实行可浮动的保险费率。实行差别保险费率也可以抑制绿色保险制度引发的负面作用,对其进行合理的设计并不断予以完善是现实而明智的选择。这样不仅可以照顾到不同污染区域不同污染程度企业的公平,同时还有利于促使企业不断的提高技术水平,减少污染物的排放。防范事故风险。

　　(五)开办新险种

　　从目前的现状看,我国绿色保险所涉及的主要是对船舶、石油钻井等造成的污染事件所产生的责任保险,不仅内容单一,且限制性条款较多,对于噪音污染、水污染、辐射污染等缺乏规定。环境侵权责任保险的主要险种根据我国环境侵权的现状,现阶段至少可以开办以下一些责任险:核事故风险责任险、海洋环境责任险、水污染责任险、声震污染险、辐射责任险、大气污染责任险及上述风险所产生的施救费用。

　　(六)加强环境法制建设,进一步完善法律环境

　　法律制度是绿色保险发展的基础。监管部门和国家有关部门要共同努力,建立健全法律法规,从维护公众利益的角度研究发展绿色保险的法律环境。因环境问题而生的环境侵权现象及救济将成为今后我国的一大社会问题,因此,加强环境法制建设,在制定《环境损害赔偿法》时把环境污染责任保险纳入其中是现实的迫切需要。

　　(七)注重绿色保险专业人才的培养

　　绿色保险要求的技术和管理水平较高,在国外,保险风险勘察员都是各行业的专家,如建筑专家、农业专家,企业管理专家等,他们熟悉各行业的生产、经营情况及技术问题。积极培养专业人才,不但可以督促被保险人提高风险防范意识,而且可以加强保险公司自身风险管理的力度。同时还应重视发挥行业协会的协调作用。

　　(八)实践绿色保险须再保险配套立法

　　环境污染侵权损害一旦发生,其损害程度可能是非常巨大的,如果保险人的负担能力不够高,甚至可能会因为一个案件的理赔而破产。因此,环境再保险的引入就是必须的。

　　环境责任保险再保险至少具有如下功能:第一,环境责任再保险能够促进保险业务,以此提高保险经营的财政稳定性。第二,环境责任再保险能实现特定区域内的风险有效分散。第三,环境责任再保险能对特定期间的风险进行彻底分散。第四,环境责任再保险有助于通过相互分保来扩大风险分散面。我国将来的环境责任保险立法应设专门章节规定环境责任再保险的内容,对其概念、设立目的、再保险合同的形式、再保险承保组织形态等予以规定。　

　　l、单行法：如1999年修订的《海洋环境保护法》、2009年2月修订通过的《保险法》

　　2、行政法规、部门规章：如1983年的《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、2006年6月l5日国务院发布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》、2006年9月l9日国务院公布的《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》和2008年2月l8日环境保护部与中国保监会联合出台《关于环境污染责任保险工作的指导意见》3、地方立法：经辽宁省人大常委会批准，2009年1月1日起沈阳市正式施行的《沈阳市危险废物污染环境防治条例》

　　4、我国批准加入的国际条约：如1980年我国接受的((1969年国际油污损害民事责任公约》、1999年我国批准加入的《控制危险废物和其他废物越境转移巴塞尔公约的责任和赔偿议定书(1992年)》

　　(二)现状分析

　　看似污染企业、保险公司、社会”三赢”的绿色保险，在我国法律中并未明确予以规定，理论上的研究总体上发展滞后。基于现今世界各国十分重视通过立法确立环境侵权的替代性损害赔偿制度的总体环境背景，绿色保险作为环境侵权的一项替代性损害赔偿制度，近些年受到高度关注，如德国的《环境责任法》等。但绿色保险经营风险会大大高于其他商业保险，因而需要各级政府的扶持和法律措施的保障，路还很长。可喜的是，在我国的具体操作实践中，2008年9月在湖南株洲已有首例绿色保险获赔。但相比发达国家，绿色保险制度体系在我国目前还没有建立，需要借鉴国外先进经验并结合我国的实际情况来逐步推广。我国现有的法律法规对环境责任保险的相关规定过于原则，缺乏具体的操作规程，更谈不上对绿色保险制度做出全面、明确的规定因此，应抓紧对现有的相关法律、法规体系进行全面评估，借鉴德国先进经验，完善环境污染责任立法，切实贯彻污染者付费原则和严格责任制度，并增加环境责任保险的内容。

　　(三)具体建议

　　1、提高立法层次，在环境保护基本法中明确规定绿色保险制度。《中华人民共和国环境保护法》是我国的环境保护基本法，属于我国环境法律体系中的综合性法律，它从全局出发，对有关环境保护的各项基本问题做出了原则性的规定。因此，应在基本法中将绿色保险予以明确。同时，尽快制定《环境污染损害赔偿法》。确立绿色保险制度，明确环境污染损害赔偿的原则、主体、范围、标准、举证责任和请求权时效等，由中国保监会制定环境责任保险规则，使环境基本法确认的绿色保险制度得到具体的法律制度的保障。在具体制度方面，为了刺激保险人接受投保的积极性可以采取保险限额制度，对于超出保险限额的部分由污染者承担补足受害人损失的责任，实行保险限额制度。2、健全相关法律，加强执法和完善监督管理。

　　绿色保险的发展归根结底取决于环境保护法律的健全与执行的力度。目前，我国有关环境污染损害赔偿方面的法律规定仅有《民法通则》第124条与《环境保护法》第4l条。总体上看，我国有关环境保护方面的法律法规不够健全，尤其在污染赔偿方面，再加上实践中执法不严，难以对排污者形成压力。同时，绿色保险的发展与环境侵权诉讼的发达密切相关，环境侵权责任诉讼制度的发展和完善为绿色保险制度的建立发展提供了条件，将促使责任人寻求规避风险责任的途径，适应这一需求的绿色保险也将取得进一步的发展。德国环境责任保险的发达与其健全的环境法律制度分不开，对环境责任规定严格的民事、刑事和行政处罚，辅之强有力的执法监督保证了这些法律法规的良好运行。因而国家应当建立与绿色保险相适应的环境侵权纠纷处理机制，并在执法监督上充分发挥现有行政机关的作用，积极接受公众舆论对行政机关执法和责任人守法的监督。