行政控制論

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　　行政控制論這一學科名稱，有兩種基本的理解：一是把它理解為行政控制理論(Control theory of administration)；二是把它理解為一門新的學科，即“控制論行政學”(Cybernetic administration)。這是兩種既有區分又相關的研究體系。行政控制論是行政現代化的需要。行政現代化是國家行政管理在觀念、組織、人事、方法及技術上達到現代社會發展所要求的水平。

　　行政現代化包括兩個主要方面：行政管理體制的現代化與行政管理手段的現代化。行政體制現代化是行政現代化的最重要方面。行政體制現代化的基本內容是：行政管理中新觀念的引入，新制度的建立，行政組織和人事制度的科學化、法律化和民主化。

　　行政控制論正是運用現代的科學理論對行政體制的目標系統、行政體制的機構系統及行政體制的職位系統進行優化分析，以達到行政管理系統“最佳”效果，這恰恰就是行政現代化的重要內容。行政控制論是控制論應用於社會分析的一個新領域，或者說是社會控制論理論與行政學理論結合的一門邊緣學科。

　　行政控制論的理論內容是：用控制論的基本原理分析行政系統在社會大系統中的運演過程，考察行政活動和行政現象的特征、規律，探索行政系統的社會功能及其優化，研究行政制度歷史沿革的內在規什，揭示政府在社會中的特殊地位與作用併為未來的社會設計新的高效而廉潔的政府行政系統。

　　行政控制論系統作為有組織的行為系統在模型上有如下特征：

　　(1)在控制方面：具有明確目標性的任務性輸入呈現為一系列行政命令。

　　(2)在過程和狀態方面：具有三種行政行為，即，個體行政行為、組織行政行為和同時具有協調這二者行為的體制行為。

　　(3)在輸出方面：具有總體目標及其實現的可能性，各種輸出具有有序性和相容性，有整體的適應性，有與環境作用的反饋機制。

　　(4)在輸入方面：表現出環境對受控系統的積極影響，行政決策不能不考慮特定時期內的環境因素。

　　(5)在反饋方面：行政系統在必要寸可通過一定的體制建設來完成反饋的任務，這對於行政的“長時效”來說尤其重要。

　　總之，行政系統的組織性和行政過程的信息相關性是行政控制論系統成立的兩個必要條件。

　　行政控制系統與自然系統有著許多根本的區別。自然系統的特點是：簡單，只有有限數目的有定義的變數和關係式；輸入量可以客觀地確定；自然(物理)系統不能學習，行為(輸出)通常是確定比較行政體制性的；對於系統中不同元素的預期行為，自然系統沒有反應。而社會行為系統的特點是：複雜，有許多變數和關係式，控制模型較複雜；行動者一般要表現自己的學習行為，並且對相同的刺激具有不同的反應方式。任何人對其他行動者的預期行為有假設、有反應。

　　行政控制論的理論特點有以下兩點：

　　一是分析的整體性。行政控制論是從更加綜合的角度來理解行政系統這一整體的。它明確地提出了行政系統的結構、功能、行為及運行優化等行政系統的基本屬性，並以它們作為描述行政系統的基點。

　　二是原理的獨特性。行政控制論為行政系統的控制過程提出了自己的原理與方法，為行政控制過程的優化奠定其理論的基礎。尤其是在實現行政現代化的過程中，隨著政府體制的轉型，行政控制從原來的過分直接干預狀態轉向更加間接的巨集觀調控狀態；行政行為從傳統的經驗型狀態轉向現代的科學型狀態，從而使得行政控制論的理論與方法更顯示其重要性。行政控制論的基本分析方法有三種。

　　(一)優化分析

　　行政體制的管理價值目標是系統優化的依據所在，優化分析通過運用控制論的最優原理對行政體制的管理價值目標的實現程度進行分析。

　　體制優化分析方面有：①總體優化。即對行政體制中的決策體制、執行體制及監督體制之間的關係和功能協調進行優化分析，檢驗其是否能達到社會價值目標。②子系統優化。即分別對行政體制中的決策體制、執行體制及監督體制進行優化分析。如對行政決策體制進行科學化程度分析，對行政執行體制進行效率分析，對行政監督體制進行有效性分析，以檢驗其各部分的價值目標是否符合社會價值總體目標。

　　(二)“本益”分析

　　經濟學家諾思曾經指出：在技術沒有發生變化的情形下，通過制度創新或變遷亦能提高生產率和實現經濟增長，這說明制度變遷與技術進步的行為主體都是追求收益最大化的。隨之，諾思提出比較行政體制了制度變遷的原則：制度變遷的成本與收益之比對於促進或推遲制度變遷起著關鍵作用，只有在預期收益大於預期成本的情形下，行為主體才會去推動直至最終實現制度的變遷，反之亦然。

　　“本益”分析是通過行政收益與行政成本的比值求出的。

　　行政成本是一個十分重要的概念，行政時間、行政人員投入、行政運行開支等均屬於行政成本。行政成本的開支體現在行政運行的各個方面，尤其在行政系統的改革中，無行政成本的意識則往往會出現改革成本巨大而改革成效甚微的現象。另外，在區域的行政劃分和行政體制的設置中，無行政成本的核算也往往會出現行政成本過大的現象。

　　行政活動包含行政成本預算這一事項。制訂行政成本預算，一般先由機關和企事業單位中的各個具體的機構提出各自的活動計劃和經費估算，然後由負責人和主管部門進行協調平衡，形成一個總的預算。行政效率是一個與行政收益和行政成本相關的十分重要的概念。行政控制論研究的基本目的之一，是研究如何通過控製作用的發揮以增進行政效率(Administration Efficiency)。“效率”一詞，是指收益與成本或成果與代價的比值。而行政效率，是指行政運作所獲得的成果大於其投入的代價或者說是指在行政管理工作上投入的工作量與獲得的工作效果之間的比率。

　　行政效率一般可根據投入產出法從兩個方面進行簡單計算而得到：①同樣的機構、人員和工作投入，其所得成果大者為效率高；②就同一個行政事件而言，投入代價小且成果大者為效率高。這裡特別要指出的是：行政收益包含著行政投入的節省，但行政效率並非僅是“投入的節省”；行政效率也不只是“原行政程式的完成”，更不是“不顧人的價值效用的錶面成果”和“行政主體主觀願望的隨意實現”。

　　行政效率的主要特點是：經費開支實行“量出為人”的原則，而不是企業經費開支的“量人為出”。原因是行政效率的評估以社會公益為其最高目標，以人性的價值實現為其最終依據，同時運用其他相關的方法與依據。

　　行政效率的具體認定標準有：行政汁劃執行的一貫性，完成的提前量，產出超出投入的級別預期，成果不變投入減少，創造性地擴大成果等。

　　行政體制的效率：在行政組織上，表現為組織健全、編製合理，職權分明、分層負責，因地制宜、科學管理；在人事行政上，表現為選賢任能、用人所長，獎罰分明，重視培訓提高；在財務行政上，表現為策劃預算與績效預算；在行政行為上，表現為追蹤考核，擴大授權等。

　　一般導致行政體制效率不高的主要原因有：行政機構設置不合理，行政職位設置不合理，行政管理的方式不科學，行政人員的使用不合理。

　　(三)形象分析

　　政府行政既是國家的權威性“執行”，又是國家的公眾性“服務”，這雙重性決定了人們對政府行政形象的特殊要求。如果說“權威執行”更多地體現在行政的效率上的話，那麼“公眾服務”則更多地體現在政府的“廉潔”上。

　　行政廉潔關係到政府在人民中的威信，關係到國家行政體制的政治價值目標的實現。

　　廉潔的政府應十分重視行政的公共服務水準的提高。近幾年來，我國各地開展的政府行政改革，如實行“服務承諾制”，“政務公開制”，“村賬鎮管制”，“專職監督員制”等，均為政府的廉潔提供了新的保障措施，提高了政府的行政形象，從而為政治價值目標的實現取得了實質性的進展。