行政控制论

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　　行政控制论这一学科名称，有两种基本的理解：一是把它理解为行政控制理论(Control theory of administration)；二是把它理解为一门新的学科，即“控制论行政学”(Cybernetic administration)。这是两种既有区分又相关的研究体系。行政控制论是行政现代化的需要。行政现代化是国家行政管理在观念、组织、人事、方法及技术上达到现代社会发展所要求的水平。

　　行政现代化包括两个主要方面：行政管理体制的现代化与行政管理手段的现代化。行政体制现代化是行政现代化的最重要方面。行政体制现代化的基本内容是：行政管理中新观念的引入，新制度的建立，行政组织和人事制度的科学化、法律化和民主化。

　　行政控制论正是运用现代的科学理论对行政体制的目标系统、行政体制的机构系统及行政体制的职位系统进行优化分析，以达到行政管理系统“最佳”效果，这恰恰就是行政现代化的重要内容。行政控制论是控制论应用于社会分析的一个新领域，或者说是社会控制论理论与行政学理论结合的一门边缘学科。

　　行政控制论的理论内容是：用控制论的基本原理分析行政系统在社会大系统中的运演过程，考察行政活动和行政现象的特征、规律，探索行政系统的社会功能及其优化，研究行政制度历史沿革的内在规什，揭示政府在社会中的特殊地位与作用并为未来的社会设计新的高效而廉洁的政府行政系统。

　　行政控制论系统作为有组织的行为系统在模型上有如下特征：

　　(1)在控制方面：具有明确目标性的任务性输入呈现为一系列行政命令。

　　(2)在过程和状态方面：具有三种行政行为，即，个体行政行为、组织行政行为和同时具有协调这二者行为的体制行为。

　　(3)在输出方面：具有总体目标及其实现的可能性，各种输出具有有序性和相容性，有整体的适应性，有与环境作用的反馈机制。

　　(4)在输入方面：表现出环境对受控系统的积极影响，行政决策不能不考虑特定时期内的环境因素。

　　(5)在反馈方面：行政系统在必要寸可通过一定的体制建设来完成反馈的任务，这对于行政的“长时效”来说尤其重要。

　　总之，行政系统的组织性和行政过程的信息相关性是行政控制论系统成立的两个必要条件。

　　行政控制系统与自然系统有着许多根本的区别。自然系统的特点是：简单，只有有限数目的有定义的变量和关系式；输入量可以客观地确定；自然(物理)系统不能学习，行为(输出)通常是确定比较行政体制性的；对于系统中不同元素的预期行为，自然系统没有反应。而社会行为系统的特点是：复杂，有许多变量和关系式，控制模型较复杂；行动者一般要表现自己的学习行为，并且对相同的刺激具有不同的反应方式。任何人对其他行动者的预期行为有假设、有反应。

　　行政控制论的理论特点有以下两点：

　　一是分析的整体性。行政控制论是从更加综合的角度来理解行政系统这一整体的。它明确地提出了行政系统的结构、功能、行为及运行优化等行政系统的基本属性，并以它们作为描述行政系统的基点。

　　二是原理的独特性。行政控制论为行政系统的控制过程提出了自己的原理与方法，为行政控制过程的优化奠定其理论的基础。尤其是在实现行政现代化的过程中，随着政府体制的转型，行政控制从原来的过分直接干预状态转向更加间接的宏观调控状态；行政行为从传统的经验型状态转向现代的科学型状态，从而使得行政控制论的理论与方法更显示其重要性。行政控制论的基本分析方法有三种。

　　(一)优化分析

　　行政体制的管理价值目标是系统优化的依据所在，优化分析通过运用控制论的最优原理对行政体制的管理价值目标的实现程度进行分析。

　　体制优化分析方面有：①总体优化。即对行政体制中的决策体制、执行体制及监督体制之间的关系和功能协调进行优化分析，检验其是否能达到社会价值目标。②子系统优化。即分别对行政体制中的决策体制、执行体制及监督体制进行优化分析。如对行政决策体制进行科学化程度分析，对行政执行体制进行效率分析，对行政监督体制进行有效性分析，以检验其各部分的价值目标是否符合社会价值总体目标。

　　(二)“本益”分析

　　经济学家诺思曾经指出：在技术没有发生变化的情形下，通过制度创新或变迁亦能提高生产率和实现经济增长，这说明制度变迁与技术进步的行为主体都是追求收益最大化的。随之，诺思提出比较行政体制了制度变迁的原则：制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁，反之亦然。

　　“本益”分析是通过行政收益与行政成本的比值求出的。

　　行政成本是一个十分重要的概念，行政时间、行政人员投入、行政运行开支等均属于行政成本。行政成本的开支体现在行政运行的各个方面，尤其在行政系统的改革中，无行政成本的意识则往往会出现改革成本巨大而改革成效甚微的现象。另外，在区域的行政划分和行政体制的设置中，无行政成本的核算也往往会出现行政成本过大的现象。

　　行政活动包含行政成本预算这一事项。制订行政成本预算，一般先由机关和企事业单位中的各个具体的机构提出各自的活动计划和经费估算，然后由负责人和主管部门进行协调平衡，形成一个总的预算。行政效率是一个与行政收益和行政成本相关的十分重要的概念。行政控制论研究的基本目的之一，是研究如何通过控制作用的发挥以增进行政效率(Administration Efficiency)。“效率”一词，是指收益与成本或成果与代价的比值。而行政效率，是指行政运作所获得的成果大于其投入的代价或者说是指在行政管理工作上投入的工作量与获得的工作效果之间的比率。

　　行政效率一般可根据投入产出法从两个方面进行简单计算而得到：①同样的机构、人员和工作投入，其所得成果大者为效率高；②就同一个行政事件而言，投入代价小且成果大者为效率高。这里特别要指出的是：行政收益包含着行政投入的节省，但行政效率并非仅是“投入的节省”；行政效率也不只是“原行政程序的完成”，更不是“不顾人的价值效用的表面成果”和“行政主体主观愿望的随意实现”。

　　行政效率的主要特点是：经费开支实行“量出为人”的原则，而不是企业经费开支的“量人为出”。原因是行政效率的评估以社会公益为其最高目标，以人性的价值实现为其最终依据，同时运用其他相关的方法与依据。

　　行政效率的具体认定标准有：行政汁划执行的一贯性，完成的提前量，产出超出投入的级别预期，成果不变投入减少，创造性地扩大成果等。

　　行政体制的效率：在行政组织上，表现为组织健全、编制合理，职权分明、分层负责，因地制宜、科学管理；在人事行政上，表现为选贤任能、用人所长，奖罚分明，重视培训提高；在财务行政上，表现为策划预算与绩效预算；在行政行为上，表现为追踪考核，扩大授权等。

　　一般导致行政体制效率不高的主要原因有：行政机构设置不合理，行政职位设置不合理，行政管理的方式不科学，行政人员的使用不合理。

　　(三)形象分析

　　政府行政既是国家的权威性“执行”，又是国家的公众性“服务”，这双重性决定了人们对政府行政形象的特殊要求。如果说“权威执行”更多地体现在行政的效率上的话，那么“公众服务”则更多地体现在政府的“廉洁”上。

　　行政廉洁关系到政府在人民中的威信，关系到国家行政体制的政治价值目标的实现。

　　廉洁的政府应十分重视行政的公共服务水准的提高。近几年来，我国各地开展的政府行政改革，如实行“服务承诺制”，“政务公开制”，“村账镇管制”，“专职监督员制”等，均为政府的廉洁提供了新的保障措施，提高了政府的行政形象，从而为政治价值目标的实现取得了实质性的进展。