蘇丹化政權

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蘇丹化政權（Sultanistic Regime）

　　蘇丹化政權（蘇丹式政權）是美國政治學家林茲提出的一個政治社會學概念，它用來表征發展中國家政治現代化進程中出現的退化了的家長制權威政治。其特點是權力範圍的私產化，權力行使的無規則化，統治方式的非意識形態化，以及以庇蔭網路為基礎的朋黨組織結構。

　　在國際政治學界，一些學者很早就註意到，發展中國家中存在著這樣一種權力極端私人化的政體，在這種政體下，當權者可以把自己的治理範圍視為私人領地，任憑個人意志為所欲為地進行統治。人們形象地稱為“蘇丹式政權”。（Sultanistic Regime）.這種統治體制，類似於漢語中的“土皇帝”政治。實際上，“蘇丹式政權”這一概念最早可以追溯到馬克斯韋伯。韋伯在《經濟與社會》這一巨著中，把“蘇丹式政治”視為世襲家長專制政權（Patrimonianism）中的一種極端類型，在這種政體下，當權者甚至可以在完全不受傳統習俗與慣例的約束的情況下來行使權力。事實上，韋伯形象地使用蘇丹式的政權這一概念是頗為精當的.。這是因為，此類政權的統治的最基本特征，就是把國家當作家族的私產，正如古代蘇丹一樣。古代蘇丹則是政教合一的，他可以把國家私產化說成是天的意志。相比之下，中國古代皇帝受的是儒家思想的制約，皇帝之上有更高的天，皇帝只有替天行道，才具有權威合法性。皇帝在觀念上與行為上，至少在理論上受到比自己更高的天的道德律令的約束。

　　美國著名政治學家，耶魯大學政治學教授林茲(Luan Linz)，在上世紀七十年代進一步發展了韋伯最早提出的這一概念。並運用這一概念來指稱那種任意使用權力的、退化了的家長制權威類型。林茲教授在發展這一概念方面作出重要貢獻，他與另一位伊朗籍學者切哈比於1998年出版了一部研究世界各地的蘇丹式政權的論文集。幾年前我在耶魯大學訪問時，曾親自訪問了這位我很欽佩的政治學家，他把這本書送給了我，臨別時他說了一句令我印象深刻的話：希望中國不要變成這樣的國家。我想，林茲之所有提出這一點，是因為他作為發展政治學的學者，看到了太多的後發國家在經濟現代化過程中出現腐敗問題，而腐敗的關鍵正是這種蘇丹化的結構。

　　根據林茲教授在這本書中提出的解釋，在這種蘇丹式政體下，盤根錯節的裙帶關係、任人唯親（cronyism）的關係網與滲透於官僚各層面的腐敗甚至成為政治生活方式的組成部分。在非洲與拉美的某些國家，這種情況特別普遍，例如，拉美的海地、巴拉圭、尼加拉瓜等國家歷史與現實中的一些軍事強人領袖，又如人們所熟知的菲律賓的馬可斯政權，古巴革命以前的巴蒂斯塔政權，伊朗革命以前的伊朗巴列維國王，以及那位以吃人肉而著稱於世的中非帝國博卡薩皇帝等等，均可以看作是較為典型的蘇丹式政權。

　　大體上，根據林茲等學者對這種政體的描述與分析，我們可以把蘇丹式體制的政治特征概括綜合為以下四種基本特征。

　　首先，是權力範圍的私產化。掌權者是一種特殊的“政治強人”，他把自己的治理區域視為私產或封建領地，國庫與當權者的私人財產幾乎沒有分界。

　　其次，權力行使的無規則性。權力者使用其權力是任意的，不受制度與規則約束的，權力者個人的意志就是法律，統治者為所欲為的個人的決定，可以不斷地破壞官僚制度內部原有的程式規則。

　　第三，統治方式的非意識形態化，眾所周知，發展中國家均在不同程度上籍助於各種意識形態或民族主義理念，作為國家凝聚力與執政者的權力合法性的基礎，與上述各種國家的政體不同，蘇丹式的統治者則無須藉助於意識形態的理想或信念來作為自己的統治權力的合法性的基礎，他們也不受任何意識形態理想與價值體系的效忠精神的制約。大大小小的“蘇丹”們，甚至並不感覺到有必要用意識形態的用語，來包裝或辯解他的私人權力與意旨的合法性。

　　第四，這是一種以庇蔭網路為基礎的統治體制，在蘇丹式政權里，家族成員掌握著重要部門，權力繼承方面甚至可以做到“一人得道，雞犬升天”的家族世襲。人們可以形象地稱之為私人家族的“新王朝”。蘇丹式統治者任用官員並不是根據正常的官僚程式規則或標準，而是任用私人朋黨、親族紐帶、甚至是黑社會式的團夥。此類權力者運用自己長期經營的裙帶人脈關係網、通過任人唯親（cronyism）來從事腐敗活動。這些受任用者的地位，不是根據其治理績效，而是直接取決於他對統治者的私人效忠與服從程度。這樣，在統治者與其任用的官員之間就形成以私人效忠為基礎的關係網統治。

　　在這種政體下，各級官員服從權力者的政治動機，並不是由於這個權力者體現了某種意識形態的理想，也不是他具有什麼超凡的魅力品格，而是由於權力者運用恩威並施的混雜手段，從而使人們對他產生懼意，或基於私人利益上的交換。蘇丹化政權的任人唯親的原因，一方面是統治者不信任親族朋黨以外的任何其他人，他們採取這種辦法以求保護自己的權勢地位與人身安全。另一方面，是他有足夠的勢力去為所欲為地任用私人，而不受到制度上的約束。

　　以上概括的這四個政治特征，是純粹典型的蘇丹式政權所具有的基本特征。根據林茲教授的分析，在大多數情況下，由於此類政權是從權威主義政體、傳統君主政體、民主政體或全能政體等規範類型中漸進地蛻變出來的。正因為如此，原有政體的意識形態因素、法理性程式因素，以及某些規範性的制度程式因素，作為歷史遺存物往往並沒有完全消失。這些因素可能與蘇丹式的政權形式混雜地共存在一起。某些蘇丹式的統治者為了鞏固自己的權力地位，也會藉助於這些歷史上的制度因素，例如，他們會藉助於冠冕堂皇的意識形態形式主義化的外殼或民族主義的口號，來達到個人崇拜的政治功利目的。不同於全能主義或現代權威主義的意識形態之處在於，蘇丹式政權中的上述這些制度性因素，已經不再具有制約統治者的功能。例如，這些國家的意識形態，已經不具有使命感與理想主義精神，而是空殼化、形式主義化，蛻變為宣傳當權者的個人崇拜的政治工具。官方的意識形態已經蛻變為政治櫥窗里的裝飾品。正是在這個意義上，人們可以把那些存在著某些制度性因素但已經不再具有實質性制度約束的權力結構，稱之具有蘇丹化傾向的權力體制，以區別於純粹型的蘇丹式政權。這種蘇丹化政體在現實政治中比蘇丹式政權更具有普遍性。許多權威主義國家都不同程度地具有蘇丹化傾向。

　　林茲等學者還指出，蘇丹式政權是一些國家在經歷了被紐曲了的現代化過程的結果。不同於傳統的世襲家長制政權，蘇丹化國家一般都經歷了不同程度的經濟現代化。現代化的科學技術與經濟發展，為蘇丹化政權的鞏固與持續提供了軍事、警政組織、行政組織的現代設備，而現代化的交通運輸又為蘇丹式統治者擴大自己的權力勢力範圍提供了必要的條件，現代化的產業又使統治者可以通過提供經濟上的小恩小惠，使落後農村的民眾對之感恩戴德，以順從自己統治，與此同時，廣大農村的孤立狀態、知識教育的缺乏，普遍的愚昧與貧困，民眾由於恐懼而產生的消極服從，以及自主的市民社會的先天缺乏，也是蘇丹化形成的溫床與重要條件。

　　蘇丹式政權統治下，也可能會在一定時期內出現一定程度的經濟增長，但這些國家根深蒂固的賄賂成風與政治腐敗，則從根本上破壞了經濟進步的必要條件，一方面，在蘇丹式政權的統治下，這些大大小小的現代“蘇丹”和他的同伙，可以隨心所欲地支配公共基金，建立家族利益導向的壟斷。此種經濟壟斷的目的是純粹是為了汲取資源以謀取私利。另一方面，“父權家長制”式的統治者的權力濫用，心血來潮、隨心所欲的經濟政策，表明此類社會中，完全缺乏通行的經濟理性。而經濟理性的可預測性，對於吸引資本投入的企業家來說，則是至關重要的。由於統治者任意地從私人企業取得財富，勢必阻礙長期的經濟投入。在這種情況下，蘇丹式的國家裡，只有基於個人及其親屬利益壟斷資本主義類型才可能得到畸形發展。整個國家就仿佛像一個巨大的吸血盆，這是一種經濟上的“掠奪性國家”。持續的家長專制對經濟的干預，導致一種紐曲的資本主義。整個國家在這種蘇丹式統治下陷入不死不活的經濟長期停滯狀態。在大多數情況下，第三世界的蘇丹式政權是國際與國內特殊環境條件綜合性影響的歷史結果。

　　那麼，為什麼會產生這種地方政權“蘇丹化”或者“類蘇丹化”的現象呢？蕭功秦認為：

　　從總體上說，改革開放與市場經濟的展開，使地方各級政府獲得了比過去更大的自主經濟活動空間，從而使地方政權較少受到中央及上級領導的約束，為一些地方當政者的為所欲為提供了條件。

　　其次，中國正處於從全能型政治向後全能型政治的權威體制的過渡時期。從發展社會學角度而言，中國改革開放的現行轉型體制的低參與度，雖然有助於抑制轉型初期出現過度政治參與膨脹的情形，從而有利於改革啟動期所需要的政治穩定，然而，低政治參與也往往導致有效監督的缺位。

　　此外，經濟市場化過程中官員接觸經濟事務的機會的增多，尋租現象的普遍存在，勢必增加與地方蘇丹化相伴隨的腐敗發生的概率。同時，中國模式的地方蘇丹化，還與以下三個相互依存的制度性因素有關。

　　首先，是上下級之間的非法制的庇蔭關係的形成，從而導致以個人為中心的當權者的私人關係網統治。

　　第二，黑社會組織與地方官員之間形成互生關係，以及前者對後者的寄生性。這種關係使當權者可以在完全擺脫正式制度約束的條件下實現權力的極端個人化。

　　第三，地方司法系統受地方政府官員支配控制的組織結構，致使地方官員的違法行為受到司法系統的司法庇護，從而可以為所欲為。這三種制度性因素,是中國特色的“地方蘇丹化”的結構性基礎。

　　地方政權“蘇丹化”對於黨的政治權力資源的破壞的是非常嚴重的。一旦地方蘇丹化過程完成，多數官員不得不根據“適者生存，不適者淘汰”的原則，來重新調整自己的行為選擇，以求得在這一官場現實環境中繼續生存下去。地方蘇丹化環境具有“順之者昌，逆之者亡”的強大的反向淘汰機制。進入庇蔭網的官員從體制內獲得源源不斷的收益，抵制庇蔭網的官員付出的是“身敗名裂”的高昂成本，這種正反對比所形成的強大的示範效應，促使大多數官員不得不去遵從“蘇丹”統治王國的新游戲規則。從追求庇護到跑官買官，並按照這一游戲規則所提供的“激勵機制”做出自己的行為選擇。固然,在這樣的類蘇丹化政權環境中,並不是沒有正直的官員,但在“舉世皆濁我獨清”的環境里,他們無力回天,只能獨善其身。 因此，為了在基層地方領域內保護黨的權力資源就必須加大對基層幹部的腐敗行為與基層社會黑惡視力的打擊力度，肅清這些對黨的權力資源的腐蝕著與競爭著，切實的保障廣大人民群眾的根本利益。

　　在經濟發展與文化教育的過程中，提高制度創新來培養、提高國民政治參與的能力，發展基層民主制度，這些自上而下與自下而上的雙管齊下的綜合治理手段，是剋服地方蘇丹化的治本之策。

　　一、要防範地方官員內部的庇蔭制關係的形成，有效控制買官賣官現象的蔓延，關鍵在於對地方主要領導掌握的近乎壟斷的幹部任免權和任免方式作重大的改革。幹部任用制度的改革可以作為政治體制改革的一個突破口。

　　二、改變地方司法機關與監督機關受地方政府管理的現狀，應該將地方的司法機關與監督機關從地方政府管轄範圍里分離出來，把司法機關與地方政府的依附、隸屬關係變為獨立關係，從體制上保證司法機關獨立審判的權力。

　　三、通過制度創新來建立有效的地方民主監督機制，支持鼓勵新聞傳媒對地方政治事務的有效監督，嚴厲打擊黑惡勢力。