苏丹化政权

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苏丹化政权（Sultanistic Regime）

　　苏丹化政权（苏丹式政权）是美国政治学家林兹提出的一个政治社会学概念，它用来表征发展中国家政治现代化进程中出现的退化了的家长制权威政治。其特点是权力范围的私产化，权力行使的无规则化，统治方式的非意识形态化，以及以庇荫网络为基础的朋党组织结构。

　　在国际政治学界，一些学者很早就注意到，发展中国家中存在着这样一种权力极端私人化的政体，在这种政体下，当权者可以把自己的治理范围视为私人领地，任凭个人意志为所欲为地进行统治。人们形象地称为“苏丹式政权”。（Sultanistic Regime）.这种统治体制，类似于汉语中的“土皇帝”政治。实际上，“苏丹式政权”这一概念最早可以追溯到马克斯韦伯。韦伯在《经济与社会》这一巨著中，把“苏丹式政治”视为世袭家长专制政权（Patrimonianism）中的一种极端类型，在这种政体下，当权者甚至可以在完全不受传统习俗与惯例的约束的情况下来行使权力。事实上，韦伯形象地使用苏丹式的政权这一概念是颇为精当的.。这是因为，此类政权的统治的最基本特征，就是把国家当作家族的私产，正如古代苏丹一样。古代苏丹则是政教合一的，他可以把国家私产化说成是天的意志。相比之下，中国古代皇帝受的是儒家思想的制约，皇帝之上有更高的天，皇帝只有替天行道，才具有权威合法性。皇帝在观念上与行为上，至少在理论上受到比自己更高的天的道德律令的约束。

　　美国著名政治学家，耶鲁大学政治学教授林兹(Luan Linz)，在上世纪七十年代进一步发展了韦伯最早提出的这一概念。并运用这一概念来指称那种任意使用权力的、退化了的家长制权威类型。林兹教授在发展这一概念方面作出重要贡献，他与另一位伊朗籍学者切哈比于1998年出版了一部研究世界各地的苏丹式政权的论文集。几年前我在耶鲁大学访问时，曾亲自访问了这位我很钦佩的政治学家，他把这本书送给了我，临别时他说了一句令我印象深刻的话：希望中国不要变成这样的国家。我想，林兹之所有提出这一点，是因为他作为发展政治学的学者，看到了太多的后发国家在经济现代化过程中出现腐败问题，而腐败的关键正是这种苏丹化的结构。

　　根据林兹教授在这本书中提出的解释，在这种苏丹式政体下，盘根错节的裙带关系、任人唯亲（cronyism）的关系网与渗透于官僚各层面的腐败甚至成为政治生活方式的组成部分。在非洲与拉美的某些国家，这种情况特别普遍，例如，拉美的海地、巴拉圭、尼加拉瓜等国家历史与现实中的一些军事强人领袖，又如人们所熟知的菲律宾的马可斯政权，古巴革命以前的巴蒂斯塔政权，伊朗革命以前的伊朗巴列维国王，以及那位以吃人肉而著称于世的中非帝国博卡萨皇帝等等，均可以看作是较为典型的苏丹式政权。

　　大体上，根据林兹等学者对这种政体的描述与分析，我们可以把苏丹式体制的政治特征概括综合为以下四种基本特征。

　　首先，是权力范围的私产化。掌权者是一种特殊的“政治强人”，他把自己的治理区域视为私产或封建领地，国库与当权者的私人财产几乎没有分界。

　　其次，权力行使的无规则性。权力者使用其权力是任意的，不受制度与规则约束的，权力者个人的意志就是法律，统治者为所欲为的个人的决定，可以不断地破坏官僚制度内部原有的程序规则。

　　第三，统治方式的非意识形态化，众所周知，发展中国家均在不同程度上籍助于各种意识形态或民族主义理念，作为国家凝聚力与执政者的权力合法性的基础，与上述各种国家的政体不同，苏丹式的统治者则无须借助于意识形态的理想或信念来作为自己的统治权力的合法性的基础，他们也不受任何意识形态理想与价值体系的效忠精神的制约。大大小小的“苏丹”们，甚至并不感觉到有必要用意识形态的用语，来包装或辩解他的私人权力与意旨的合法性。

　　第四，这是一种以庇荫网络为基础的统治体制，在苏丹式政权里，家族成员掌握着重要部门，权力继承方面甚至可以做到“一人得道，鸡犬升天”的家族世袭。人们可以形象地称之为私人家族的“新王朝”。苏丹式统治者任用官员并不是根据正常的官僚程序规则或标准，而是任用私人朋党、亲族纽带、甚至是黑社会式的团伙。此类权力者运用自己长期经营的裙带人脉关系网、通过任人唯亲（cronyism）来从事腐败活动。这些受任用者的地位，不是根据其治理绩效，而是直接取决于他对统治者的私人效忠与服从程度。这样，在统治者与其任用的官员之间就形成以私人效忠为基础的关系网统治。

　　在这种政体下，各级官员服从权力者的政治动机，并不是由于这个权力者体现了某种意识形态的理想，也不是他具有什么超凡的魅力品格，而是由于权力者运用恩威并施的混杂手段，从而使人们对他产生惧意，或基于私人利益上的交换。苏丹化政权的任人唯亲的原因，一方面是统治者不信任亲族朋党以外的任何其他人，他们采取这种办法以求保护自己的权势地位与人身安全。另一方面，是他有足够的势力去为所欲为地任用私人，而不受到制度上的约束。

　　以上概括的这四个政治特征，是纯粹典型的苏丹式政权所具有的基本特征。根据林兹教授的分析，在大多数情况下，由于此类政权是从权威主义政体、传统君主政体、民主政体或全能政体等规范类型中渐进地蜕变出来的。正因为如此，原有政体的意识形态因素、法理性程序因素，以及某些规范性的制度程序因素，作为历史遗存物往往并没有完全消失。这些因素可能与苏丹式的政权形式混杂地共存在一起。某些苏丹式的统治者为了巩固自己的权力地位，也会借助于这些历史上的制度因素，例如，他们会借助于冠冕堂皇的意识形态形式主义化的外壳或民族主义的口号，来达到个人崇拜的政治功利目的。不同于全能主义或现代权威主义的意识形态之处在于，苏丹式政权中的上述这些制度性因素，已经不再具有制约统治者的功能。例如，这些国家的意识形态，已经不具有使命感与理想主义精神，而是空壳化、形式主义化，蜕变为宣传当权者的个人崇拜的政治工具。官方的意识形态已经蜕变为政治橱窗里的装饰品。正是在这个意义上，人们可以把那些存在着某些制度性因素但已经不再具有实质性制度约束的权力结构，称之具有苏丹化倾向的权力体制，以区别于纯粹型的苏丹式政权。这种苏丹化政体在现实政治中比苏丹式政权更具有普遍性。许多权威主义国家都不同程度地具有苏丹化倾向。

　　林兹等学者还指出，苏丹式政权是一些国家在经历了被纽曲了的现代化过程的结果。不同于传统的世袭家长制政权，苏丹化国家一般都经历了不同程度的经济现代化。现代化的科学技术与经济发展，为苏丹化政权的巩固与持续提供了军事、警政组织、行政组织的现代设备，而现代化的交通运输又为苏丹式统治者扩大自己的权力势力范围提供了必要的条件，现代化的产业又使统治者可以通过提供经济上的小恩小惠，使落后农村的民众对之感恩戴德，以顺从自己统治，与此同时，广大农村的孤立状态、知识教育的缺乏，普遍的愚昧与贫困，民众由于恐惧而产生的消极服从，以及自主的市民社会的先天缺乏，也是苏丹化形成的温床与重要条件。

　　苏丹式政权统治下，也可能会在一定时期内出现一定程度的经济增长，但这些国家根深蒂固的贿赂成风与政治腐败，则从根本上破坏了经济进步的必要条件，一方面，在苏丹式政权的统治下，这些大大小小的现代“苏丹”和他的同伙，可以随心所欲地支配公共基金，建立家族利益导向的垄断。此种经济垄断的目的是纯粹是为了汲取资源以谋取私利。另一方面，“父权家长制”式的统治者的权力滥用，心血来潮、随心所欲的经济政策，表明此类社会中，完全缺乏通行的经济理性。而经济理性的可预测性，对于吸引资本投入的企业家来说，则是至关重要的。由于统治者任意地从私人企业取得财富，势必阻碍长期的经济投入。在这种情况下，苏丹式的国家里，只有基于个人及其亲属利益垄断资本主义类型才可能得到畸形发展。整个国家就仿佛像一个巨大的吸血盆，这是一种经济上的“掠夺性国家”。持续的家长专制对经济的干预，导致一种纽曲的资本主义。整个国家在这种苏丹式统治下陷入不死不活的经济长期停滞状态。在大多数情况下，第三世界的苏丹式政权是国际与国内特殊环境条件综合性影响的历史结果。

　　那么，为什么会产生这种地方政权“苏丹化”或者“类苏丹化”的现象呢？萧功秦认为：

　　从总体上说，改革开放与市场经济的展开，使地方各级政府获得了比过去更大的自主经济活动空间，从而使地方政权较少受到中央及上级领导的约束，为一些地方当政者的为所欲为提供了条件。

　　其次，中国正处于从全能型政治向后全能型政治的权威体制的过渡时期。从发展社会学角度而言，中国改革开放的现行转型体制的低参与度，虽然有助于抑制转型初期出现过度政治参与膨胀的情形，从而有利于改革启动期所需要的政治稳定，然而，低政治参与也往往导致有效监督的缺位。

　　此外，经济市场化过程中官员接触经济事务的机会的增多，寻租现象的普遍存在，势必增加与地方苏丹化相伴随的腐败发生的概率。同时，中国模式的地方苏丹化，还与以下三个相互依存的制度性因素有关。

　　首先，是上下级之间的非法制的庇荫关系的形成，从而导致以个人为中心的当权者的私人关系网统治。

　　第二，黑社会组织与地方官员之间形成互生关系，以及前者对后者的寄生性。这种关系使当权者可以在完全摆脱正式制度约束的条件下实现权力的极端个人化。

　　第三，地方司法系统受地方政府官员支配控制的组织结构，致使地方官员的违法行为受到司法系统的司法庇护，从而可以为所欲为。这三种制度性因素,是中国特色的“地方苏丹化”的结构性基础。

　　地方政权“苏丹化”对于党的政治权力资源的破坏的是非常严重的。一旦地方苏丹化过程完成，多数官员不得不根据“适者生存，不适者淘汰”的原则，来重新调整自己的行为选择，以求得在这一官场现实环境中继续生存下去。地方苏丹化环境具有“顺之者昌，逆之者亡”的强大的反向淘汰机制。进入庇荫网的官员从体制内获得源源不断的收益，抵制庇荫网的官员付出的是“身败名裂”的高昂成本，这种正反对比所形成的强大的示范效应，促使大多数官员不得不去遵从“苏丹”统治王国的新游戏规则。从追求庇护到跑官买官，并按照这一游戏规则所提供的“激励机制”做出自己的行为选择。固然,在这样的类苏丹化政权环境中,并不是没有正直的官员,但在“举世皆浊我独清”的环境里,他们无力回天,只能独善其身。 因此，为了在基层地方领域内保护党的权力资源就必须加大对基层干部的腐败行为与基层社会黑恶视力的打击力度，肃清这些对党的权力资源的腐蚀着与竞争着，切实的保障广大人民群众的根本利益。

　　在经济发展与文化教育的过程中，提高制度创新来培养、提高国民政治参与的能力，发展基层民主制度，这些自上而下与自下而上的双管齐下的综合治理手段，是克服地方苏丹化的治本之策。

　　一、要防范地方官员内部的庇荫制关系的形成，有效控制买官卖官现象的蔓延，关键在于对地方主要领导掌握的近乎垄断的干部任免权和任免方式作重大的改革。干部任用制度的改革可以作为政治体制改革的一个突破口。

　　二、改变地方司法机关与监督机关受地方政府管理的现状，应该将地方的司法机关与监督机关从地方政府管辖范围里分离出来，把司法机关与地方政府的依附、隶属关系变为独立关系，从体制上保证司法机关独立审判的权力。

　　三、通过制度创新来建立有效的地方民主监督机制，支持鼓励新闻传媒对地方政治事务的有效监督，严厉打击黑恶势力。