差別存款準備金率制度

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　　1.背景 2003年以來，金融機構貸款進度較快，部分銀行擴張傾向明顯。一些貸款擴張較快的銀行，資本充足率及資產質量等指標有所下降。因此，借鑒國際上依據金融機構風險狀況區別對待和及時校正措施的做法，中國人民銀行從2004年4月25日起對金融機構實行差別存款準備金率制度，有利於抑制資本充足率較低且資產質量較差的金融機構盲目擴張貸款，防止金融巨集觀調控中出現“一刀切”。

　　2.總體思路 差別存款準備金率制度的總體思路是，金融機構適用的存款準備金率與其資本充足率、資產質量狀況等指標掛鉤。金融機構資本充足率越低、不良貸款比率越高，適用的存款準備金率就越高；反之，金融機構資本充足率越高、不良貸款比率越低，適用的存款準備金率就越低。

　　3.主要內容 差別存款準備金率制度的主要內容是，金融機構適用的存款準備金率與其資本充足率、資產質量狀況等指標掛鉤。金融機構資本充足率越低、不良貸款比率越高，適用的存款準備金率就越高；反之，金融機構資本充足率越高、不良貸款比率越低，適用的存款準備金率就越低。實行差別存款準備金率制度可以制約資本充足率不足且資產質量不高的金融機構的貸款擴張。此項政策調整不影響企業和居民的經濟生活。考慮到我國各類金融機構改革進程的差異，尚未進行股份制改革的國有獨資商業銀行和城市信用社、農村信用社暫緩執行差別存款準備金率制度。

　　（一）直接收縮了商業銀行流動性

　　制度實施後，資本充足率低於4%的商業銀行將向人民銀行多繳存款準備金，相應收縮了其貸款總量，一定程度上限制了風險類金融機構擴張風險資產。因此，差別存款準備金率制度的施行，對維護區域金融安全和促進金融市場合理有序發展提供了必要的外部約束和強制監管。

　　（二）警示效果明顯

　　制度實施後，風險類商業銀行按照“提高貸款質量、降低不良存量”的思路，積極改善盈利性和風險性狀況，經營改革步伐明顯加快。一方面，商業銀行採取精選優質客戶、適當上浮貸款利率和建立快速審貸機制等手段提高經營效益；另一方面，通過加大法律維權力度、設立專業處置部門、監控風險貸款戶收支等渠道盤活不良貸款，制度的警示作用已初步顯現。

　　（三）風險類商業銀行經營管理更為審慎

　　制度實施後，風險類商業銀行調整經營思路，加強內部管理，部分盈利性指標、流動性指標和安全性指標出現了積極變化，整體贏利水平和風險防範能力有所增強。

　　（四）關鍵指標未根本改善，制度實施效果有待提高

　　部分商業銀行仍然存在資本充足率較低、不良貸款率較高、存貸款比例快速上升、中長期貸款比率和對流動負債依賴性比率明顯超標、風險加權資產比率惡化等問題，表明其風險控制能力和資產總體質量仍停留在較低水平，與其業務發展狀況極不相符，人民銀行差別存款準備金率制度政策效應有待進一步觀察。

　　（一）差別存款準備金利率不合理，未能體現制度的懲罰性原則

　　商業銀行按照差別存款準備金率制度多繳存的存款準備金屬於法定存款準備金的範圍，人民銀行按照年利率1.89%的水平支付利息。在當時資金面比較緊張的背景下，銀行間同業拆借市場加權平均利率和債券回購加權平均利率接近2.2%，略高於存款準備金支付利率。但該制度實施以來，銀行間同業拆借市場加權平均利率和債券回購加權平均利率長期低於1.89%，商業銀行繳存懲罰性準備金獲得的利息收入高於其動用該部分多餘資金從事貨幣市場業務的投資收益，人民銀行實施差別存款準備金率制度的限制和懲罰功能未能得到充分體現。

　　（二）執行差別存款準備金率的金融機構被嚴格保密，影響到利益相關者監督制約作用的發揮

　　基於維護金融穩定考慮，目前人民銀行對執行差別存款準備金率的金融機構採取高度保密原則，股東、存款人、借款人和銀行同業等利益相關者無法獲取全面信息，商業銀行的經營狀況和風險程度也未能充分向市場傳遞，商業銀行面臨的外部壓力明顯減小。因此，該政策的信息披露不充分，導致利益相關者和市場環境對被執行對象的監督約束作用難以充分發揮。

　　（三）存款準備金率上調幅度過小，不能給實行對象帶來足夠的經營壓力

　　一方面，由於存款準備金率上調幅度過小，僅為0.5個百分點，商業銀行被凍結的流動資金，在其貸款規模中占比很小。另一方面，在資金市場利率較低情況下，商業銀行可通過同業存放增加資金來源，部分銀行其同業存放資金餘額遠大於按照差別存款準備金率政策多繳存人民銀行的資金，完全釋放了該政策帶來的經營壓力。

　　（四）差別存款金率制度實行一次性原則，缺乏後續懲罰機制

　　雖然提高存款準備金率可在較短時間內收縮金融機構流動性，但其一次性操作原則存在明顯缺陷。被實施金融機構無意或無力改善風險程度，差別存款準備金率政策效應不能顯現時，人民銀行缺乏後續懲罰措施而無所作為。

　　（五）差別存款準備金率制度與資本充足監管功能部分重合，二者需加強協調配合

　　差別存款準備金率制度是人民銀行採取的一項與資本充足率制度相輔相成的貨幣政策調控制度。它主要是充分發揮市場機制的正向激勵作用，調動金融機構主要依靠自身力量健全公司治理結構的積極性，促使金融機構逐步達到資本充足率要求，有利於實現調控貨幣供應總量和降低金融系統風險的雙重目標。其功能與銀監會的資本充足監管部分重覆，不利於各自優勢的充分發揮，不利於效率的提高，增大了調控成本，金融監管當局需加強合作，形成監管合力，促進金融業健康發展。

　　（一）調整差別存款準備金利率確定方式，強化正向激勵機制

　　建議人民銀行比照超額存款準備金0.99%年利率的水平對該部分存款準備金計算利息，從而調動商業銀行主動提高資產質量和風險化解能力的積極性，強化正向激勵機制。

　　（二）實行信息披露制度，加強利益相關者對執行對象的監督制約

　　建議中國人民銀行總行將調整金融機構存款準備金率的相關文件及時全面地向全社會公佈，保障股東、存款人和借款人等利益相關者的切身利益。通過建立高效信息反饋機制，正確引導公眾金融行為，促進金融市場的公平有序競爭，強化差別存款準備金率制度的風險防範作用和市場約束功能。

　　（三）加大差別存款準備金上調幅度，並分檔次執行

　　大幅提高差別存款準備金率的變動範圍，可將現行0.5%的幅度調整為最大可上調到5%甚至更高。根據金融機構風險程度和傳導貨幣信貸政策的情況，選擇執行相應檔次的差別存款準備金率，並建立遞進懲罰機制，逐步加大差別存款準備金率政策的懲罰力度。

　　（四）擴大實行範圍，體現公平原則

　　將差別存款準備金率制度擴展到完成股份制改革的國有獨資商業銀行、股份制商業銀行和改革試點工作結束的城鄉信用社，體現金融市場的公平競爭原則。同時，對四大國有獨資商業銀行和全國性股份制商業銀行採取法人考核和區域分行考核相結合的方式，防止法人達標掩蓋局部區域風險突顯等不利局面的出現。

　　（五）加強配合，增強監管政策的協調一致性

　　金融管理部門要加強信息溝通，及時監測金融機構資本充足率和不良貸款比率等指標的變化趨勢，在個別金融機構出現重大違規、風險問題以及支付清算問題時，及時調整其存款準備金率，增加行動的一致性、準確性和針對性，提高調控效率，減少成本消耗。