巨集觀公共事業管理

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　　巨集觀公共事業管理主要是指涉及全社會的公共事業發展，即關係到全社會公眾基本生活質量和公共利益的特定公共產品和服務的供給，管理效果具有巨集觀性的公共事業管理。就公共事業管理本身來說，這一巨集觀性是由其特定的管理目標、管理方式和管理的基本內容決定的。^[1]

　　公共事業範圍內的公眾的需求及其由此所產生的公共問題，是公共事業管理產生的前提，滿足全社會公眾基本生活需求，不斷提高公眾生活的質量，增進社會公共利益，也就必然成為公共事業管理的出發點和最終歸宿。在當代，隨著經濟和社會的發展，公眾在公共事業領域內的需求日益多樣化和豐富，即公共需求的總量不斷增大，質量要求不斷提高，且在結構上也從單一走向繁雜，因此，保證並滿足公眾不斷發展的需求，促進社會生活的有序化，是當代公共事業管理所要完成的基本任務。

　　在現代社會，隨著公眾對公共產品和服務要求的日益提高，雖然提供公共產品和服務已不由公共財政獨力支撐，但無可否認的是，從投入量來看，提供公共產品和服務基本支持的是公共財政，公共財政仍然是公共事業發展經濟基礎的最主要構成部分。公共財政來源於稅收，因而公共產品和服務供給的能力就取決於公共財政狀況，也就是取決於一定時期的稅率（實際上，非政府組織及一些公用事業單位提供公共產品和服務的能力相當程度上也取決於稅率）。與市場中的商品供求相類似，在公共事業管理的高層也存在著一個特殊的“市場”，管理者如政府為了使社會生活有序化，必須在供給（即立法機關所確定的稅率）與需求（即公眾和各種利益集團的利益和要求）之間進行平衡。這種平衡是以整個社會為基點的巨集觀平衡，即整個社會公共事業領域內的公共需求的總體規模與公共產品和服務的總體規模基本平衡，以及這一總體公共需求構成與總體公共產品和服務的構成相適應。

　　保證公共事業領域內的公共需求與公共產品和服務供給的巨集觀平衡，是巨集觀公共事業管理的基本目標。其原因在於：在任何一個社會歷史發展時期，相對於不斷發展的社會公共需求來說，社會的公共產品和服務供給是有限度的，因而，公共部門就必須從社會的經濟發展水平出發，通過一定的手段如公共政策，一方面加強公共產品生產，並節約開支，擴大供給，另方面將公眾的需求引導和規範為一定時期社會經濟發展水平能保證和滿足的需求，從而達到供給與需求的總量平衡，滿足一定條件下公眾對公共產品和服務不斷擴大的要求。同時，公共產品總量的提高和與需求平衡過程，實際上也是一個政府通過公共政策等引導和調節公共產品和服務結構調整和質量提高的過程，因而，公共產品和服務質量上的提高和構成上與需求適應性的增強也就與總量的提高相伴隨，從而滿足了不同地區和不同的公眾對公共產品和服務多樣化和高質量的需求，而且，這一供給的針對性的增強使交易成本降低的同時，也實際上增加了量的份額。這表明，巨集觀平衡是完成當代公共事業管理基本任務的基礎的和最有效的方式，這必然成為一個國家和社會公共事業管理在總體上首先必須達到的基本的目標。

　　總之，公共事業的巨集觀管理的基本目標是巨集觀平衡，它涉及到公共產品和服務的需求總量和供給總量，管理的效果帶有總量的性質，由此發生的一切管理活動都屬於巨集觀公共事業管理的範圍。

　　巨集觀公共事業管理的基本方式是間接管理，其管理是一個不直接作用於公共產品和服務供給的間接的管理過程。這一間接管理方式充分地表現在巨集觀公共事業管理機構的計劃、組織、協調和控制的基本職能發揮上。

　　1、從計劃職能看，承擔巨集觀管理任務的公共事業管理部門首先是根據全社會公共事業範圍內的公共需求狀況和公共產品和服務的供給能力，根據社會未來發展的需要，通過理性的選擇，制定出相關的公共政策，這一公共政策根據現實的需要，可以是法律，也可以是大政方針，或是更為具體的計劃、方案、程式安排等。

　　通過公共政策的制定和實施，一是對社會公共事業的發展進行調控，以引導和調節社會公共需求的趨向和發展，以及公共產品和服務的生產投入、產出方向和規模，從而改善全社會公共產品和服務的供求狀況；二是規範公共事業領域內公共產品生產和公共服務提供單位的行為，建立各種檢查監督制度來保證有關法律法規的執行、調節公共產品和服務的交易活動（現代社會的公共產品不是完全免費的，具有一定的商品性）；三是規劃、引導具體公共事業服務部門的數量、比例及佈局，達到公共產品和服務供給的地區間平衡。

　　2、從組織職能看，承擔巨集觀管理任務的公共事業管理部門最主要的工作是根據所確定的政策、計劃和方案等，一方面，是設立新的組織或維護原有的必須的組織以處理公共事業管理事務，並使技術程式、正式的政策法規和文書程式按組織運作的要求組成一個嚴密而完整的系統。另一方面，是協調公共事業管理各部門與外部各相關集團、部門、單位之間的關係，以改善和創造一個有利於公共事業管理進行的環境，使公共事業管理的目標實現和公眾利益實現有機結合。

　　3、從協調職能看，承擔巨集觀管理任務的公共事業管理部門的主要工作，是協調外部環境和構建本部門內部的協調機制。通常，這一職能由專門的機構如協調委員會來承擔，其權力是由法律賦予的。在外部協調中，主要是在各利益集團之間進行有效的斡旋，經常的及時的從上級獲取新的工作安排等，爭取上級部門對或各業務主管對本部門工作的理解和支持，提醒下級業務主管留心上級關心的其他事務等；而在內部協調中，主要是致力於在組織內部貫徹本部門的全體要求，形成溝通意識，爭取工作人員對組織目標的理解和支持。

　　4、從控制職能看，承擔巨集觀管理任務的公共事業管理部門的主要工作，是外部控制和內部控制。對於前者而言，由於公共事業管理機構設立的目的、高級管理層的權力，以及決定哪些權力可以對外或向下授權等是法律來規定的，因此，高層管理機構需要經常從立法部門和不同的利益集團那裡瞭解信息，以隨時掌握本機構或部門權力的控制和行使，同時，還要與對本機構工作可能有影響的部門保持聯繫，以便準確瞭解來自外部的因素對他們行使的控制權力的影響。對於後者而言，主要表現為通過必要的控製程序，如一系列正式的指示、準確計算下屬完成某項任務所需要的時間、確定工作中哪些方面需要調整、糾正等，保證整個部門按計劃完成公共事業管理任務。

　　可見，在巨集觀公共事業管理中，以計劃職能為起點，通過所形成的不同層次的公共政策，而相應的展開其組織、協調和控制職能。這些職能的發揮以組織或部門為界，可以分為內部管理和外部管理兩個方面。但無論是內部管理還是外部管理，顯然都沒有直接涉及到具體的向公眾提供公共產品和服務，乃至具體的公共產品和服務生產和供給過程的監督，表現為對具體的公共產品和服務的生產和提供的間接管理。

　　巨集觀公共事業管理以公共事業範圍內公共產品和服務的需求與供給的巨集觀平衡為目標，圍繞公共政策的制定和實施，其基本職能的發揮主要涉及有以下內容：

　　1、對公共事業範圍內公共產品和服務這一特殊“市場”進行預測。其中包括全社會公共產品和服務總需求和總供給的趨勢預測，各類公共產品和服務的需求量和供給量預測，等等。

　　2、制定和分析公共事業範圍內的社會指標，如教育方面的某一年齡階段中某一學歷的比例、社會價值方面的公共整體的生活滿足程度、環境保護方面的空氣污染指數，等等。一方面作為公共政策的制定必須的基礎，另一方面通過發佈社會指標及相關信息，指導和引導公共產品生產和公共服務提供投資方向和產品流向。

　　3、制定有關公共事業的公共政策。即法律、政策、計劃、方案、程式安排等。這其中，既包括公共產品和服務的品種、數量（常常以發展計劃和確立公共項目來表現）的方針、政策和計劃，也包括全社會公共事業範圍內如何生產和提供公共產品和服務基本規範的制定和安排。

　　4、根據所確定的公共事業管理的目標，進行一系列旨在提高管理效能的不是針對具體公共產品而是針對機構內部運行和機構外部環境的組織、協調和控制工作。

　　承擔巨集觀公共事業管理任務的是公共事業管理的主體系統中的一個特定的部分，即主要是高層次的政府組織。

　　在公共事業管理的主體系統中，主要由高層次的政府組織承擔巨集觀公共事業管理的職責，其原因：一是巨集觀公共事業管理是圍繞公共事業範圍內的公共政策的制定和實施，而制定公共政策的主體就是政府。二是進行全社會公共事業範圍內公共產品和服務需求與供給總平衡需要全社會最強有力的也是公認的公共權威，在任何社會中，這一公共權威無疑是政府，且是管理職權和範圍覆蓋全社會的高層次的政府。

　　由於公共事業管理範圍內的公共政策的基本形式有法律、政令、計劃、方案等，因此，承擔巨集觀公共事業管理的政府是廣義的政府，即包括立法、行政、司法機關在內的政府。在實際中，涉及巨集觀公共事業管理的或承擔巨集觀公共事業管理任務的政府機構，一是立法機構，如我國的人民代表大會、西方國家的議會；二是司法機構，如法院、檢查院等；三是行政機關即政府管理部門，如政府的科、教、文、衛管理部門，環保部門，如我國的民政部門、計劃生育部門，如一些專職部門，如財政、計劃、物價、稅務等部門，以及涉及公眾基本生活質量的一些經濟管理部門，如交通部、鐵道部、電訊管理部門等。在不同的國家或地區，這些涉及巨集觀公共事業管理的政府管理部門（行政機關，即狹義的政府）名稱、數量等是不同的。設置這些政府管理部門的依據，主要是特定條件下政府職能的變化和發展、環境和實際的需要，以及政府管理方式的變化和發展。

　　還必須註意的是，這裡所說的高層次的政府組織，其高層次主要是指上述政府部門中的決策層。這其中，首先是指中央一級政府，而地方政府則具有相對性。即在整個國家的公共事業管理中，地方政府組織是中央政府的下屬，是中央政府巨集觀管理的對象，而在一個省、市的範圍內，它又具有一定的公共政策制定權，負有根據國家有關公共事業的公共政策，統一管理本地區公共事業的責任，因而在這一意義上也是巨集觀公共事業管理機構。

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