國際金融反恐

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　　國際金融反恐是指通過各國金融系統和機構，發現和追蹤恐怖主義資金的來源和去向，從而切斷恐怖主義的資金來源，使恐怖組織、恐怖分子無法生存或發展，降低恐怖活動發生的機率，達到遏制恐怖活動發生的目的。

　　具體包括三個方面：

　　一是國際公約與國家法律將恐怖融資行為規定為犯罪，通過刑法打擊恐怖融資，追究行為人的刑事責任；

　　二是國際社會快速及時凍結、扣押、沒收恐怖組織及個人、恐怖主義資助者的各種資產，徹底瓦解國際恐怖主義的融資能力；

　　三是國際國內加強金融監管，預防恐怖組織和個人利用金融系統籌措或轉移資金。

　　1.金融反恐效果不佳

　　雖然國際金融反恐如火如荼地展開，但是國際恐怖活動有增無減。根據有關報告，2006年全球恐怖襲擊事件達到14338起，比2005年增加了29%。而且恐怖事件的實際經濟開支愈來愈低。西方官員認為，基地組織花費了35萬美元到50萬美元進行策劃，並實施了“9·11”恐怖襲擊。而且根據一國金融情報部門查處的“恐怖資金”來說，有相當一部分被證明與恐怖活動無關。例如，美國政府的法令不可謂不嚴厲，美國財政部共發出了1000多張大陪審團的傳票、宣佈了150多項起訴，但大多數都沒有判決有罪。有關政府和私人部門的許多專家都承認，在能夠提前阻止一個計劃中的恐怖襲擊之前，在一家銀行發現恐怖分子的資金的機會非常少。歐洲的一位銀行官員說:“按照我的觀點，這種努力幾乎沒有價值。”鑒於國際金融反恐的此種效果，有分析家認為國際金融反恐是“大炮打蚊子”。

　　2.金融隱私權受到侵害

　　在金融反恐過程中採取的一些措施，例如可疑交易報告制度。有可能對客戶的金融隱私構成威脅。金融隱私權（RighttoFinancialPrivacy）是一種特殊的個人資料權，是指個人對其金融信息所享有的不受他人非法侵擾、知悉、收集、利用和公開的一種權利。42西方發達國家普遍重視對客戶個人金融隱私的保護，認為金融隱私是個人不可侵犯的領域，是基本人權之一。一般而言，金融信息是指金融機構在業務活動中知悉和掌握的包括個人的身份、各類金融資產狀況和交易情況在內的所有信息和資料。大致為:（1）個人身份信息。一般包括姓名、性別、出生年月、身份證件名稱及號碼、社會保障號碼、聯繫電話、通訊地址、文化程度、職業等。在辦理維薩卡和萬事達卡等銀行卡時,還要求提供家庭財產狀況，如存款賬號、支票賬號、住房權屬、汽車品牌年代、融資渠道、目前債務及債權人姓名和賬號號碼等。（2）個人交易信息。主要指賬務信息（如銀行賬戶號碼、密碼、存貸款數額等）、信用信息(如持卡數量、透支記錄等)、投資信息(如證券賬戶資產構成)和保險信息等。這些信息全面反映了個人金融資產狀況和信用狀況,對個人而言,都是較為敏感的信息。（3）個人主觀信息。主要指金融機構將與客戶交往過程中所獲取的衍生信息進行梳理分析後對客戶形成的主觀印象。如記錄、分析個人持卡購物信息,就可以瞭解其消費的時間、地點、數額、交易對象,甚至所購買的商品種類和品牌,從而判斷出其交易習慣、消費偏好,有時甚至可能整合出個人的職業背景、性格特點、不良嗜好和交際圈子等。對客戶信息的保密一直是金融機構的至上原則，然而國際金融反恐一定程度上動搖了這一原則。此外，美國中情局從“世界銀行同業金融電信協會”獲取了幾乎所有國際金融交易的詳細資料。歐盟和比利時有關機構批評國際銀行業協作組織“環球同業銀行金融電訊協會”(SWIFT)違反了歐盟的金融數據保護規定。

　　3.增加金融機構的成本

　　金融機構要建立起一套嚴謹的打擊恐怖融資的體系，必然要增加投入各種成本，這些成本是直接的、可見的，而產生的收益卻不是直接的。例如，在英國，為了執行全球檢查計劃，一家中等銀行每年將花費500萬美元到600萬美元。這種檢查，包括檢查客戶的名字以及交易第三方的有關情況。重點是檢查有可能為恐怖分子提供資金、受到聯合國和美國製裁的對象的交易情況。他估計，一家跨國銀行監視其分佈廣泛的經營每年要花費400萬美元到500萬美元。另外，在倫敦，僅儲存數據和檢索數據、將銀行客戶的交易數據保存5年到7年，每年就要花費上千萬英鎊。在美國、新加坡和許多歐洲國家也有類似規定。金融機構成本的增加卻沒有相應補償機制的話，一定程度影響了金融機構打擊恐怖融資的積極性。

　　4.國家經濟主權受到衝擊

　　各國經濟發展程度不一，特別是金融的發展程度不一和差異，導致了金融相對落後的國家不願在反洗錢上與發達國家合作。因為他們擔憂在金融體制上的過分開放和與他人的合作，將會使自己國家的金融領域受到外國金融巨頭的控制，喪失本國政府對於國家經濟的巨集觀調控能力，從而在經濟上喪失主權。例如，有人認為，“9·11”事件後，美國通過全力支持金融行動特別工作組的工作，加強了對各國金融制度進行審查的行為，侵害了部分國家的主權。美國通常對金融行動特別工作組“不合作國家及地區”名單上的國家和地區進行經濟製裁，並應用其在世界銀行、國際貨幣基金組織、聯合國等國際組織的影響力，斷絕對上榜國家的各項援助，以迫使該國還美國的意願進行“改革”，侵害了這些國家的經濟主權。

　　5.違反基本人權原則

　　西方國家素來標榜自由和人權，現如今卻往往僅憑懷疑、在沒有任何證據的情祝下指控他人資助恐怖活動，沒收或凍結他們在銀行里的存款，直接侵犯了人權。西方社會對這一現象普遍感到擔心，致使司法機構對一些諸如此類的案件不得不做出不公正的裁決，力圖維護原有的秩序。但是西方政界把這種特別措施解釋為在非常情況下的權宜之計，是把國家安全置於首位，然後才考慮個人的自由和權利，也就是說，不管青紅皂白，先把懷疑作為指控有罪的依據，然後再來證明是否清白無辜。

　　1.恐怖主義難以認定帶來合作障礙

　　關於什麼是恐怖主義、什麼是恐怖活動犯罪，國際上並沒有一個統一的、得到公認的定義。恐怖主義是一個具有強烈政治意識形態色彩和鮮明道德價值判斷的貶義詞。對“恐怖主義”概念進行界定、認可或接受時，無論政府機構、研究人員還是普通公眾都或多或少和有意無意地會受其政治取向、意識形態分野和道德價值判斷等主觀因素的制約。迄今為止，作為反恐合作的國際組織，聯合國國仍未能制定和通過被國際社會廣泛接受和認可的關於恐怖主義的定義。長期以來恐怖主義不能得以有效地遏制與恐怖主義不能被清楚地界定直接有關。無法設想，反恐合作在目標不確定的情況夠取得預期的打擊效果。各國金融機構依照本國國內法報告與恐怖犯罪有關的可疑交易所採取的標準不一樣，所收集的金融信息也有所差異。對恐怖犯罪認定的不同為此類案件在信息交流、引渡、起訴等方面的國際合作也帶來障礙。例如凍結帳號甚至停止為可疑金融交易服務，如果缺乏對恐怖主義活動、恐怖分子、恐怖組織認定的可靠信息，就很可能造成對他人經濟活動權利、金融隱私等權利的侵犯。

　　2.金融機構與監管當局的合作普遍不理想

　　金融機構與監管當局的合作普遍不理想，原因是金融機構與監管機構認識存在不一致。金融機構及其從業人員在洗錢活動中，往往不會成為洗錢的受害對象。相反，他們通過進行金融操作或者提供金融服務，還可以從中獲取一定的經濟利益。因此，金融機構及其從業人員對於反洗錢往往有一種“事不關己”，無動於衷的觀念。在這種情況下，金融機構及其從業人員就難以有反洗錢的積極性與主動性。而沒有他們的積極主動配合，也是不可能有效地反洗錢的。因為，畢竟每一筆洗錢活動都要經他們的手成交、轉移，他們處於反洗錢第一線，絕大多數要依靠他們提供的情報信息來查處洗錢案件。而監管當局對金融機構的合作認為是理所當然，缺乏相應的激勵機制。此外，監管機構高估了金融機構對客戶行為的識別、控制能力,47現行的司法、金融系統對網上銀行、基金會、信托公司、地下錢莊、慈善組織等更缺乏有效的監管，使得恐怖融資有機可乘。本來，金融機構的反恐融資工作已經十分困難，收效也不大，而監管、查處這些非金融機構，例如地下錢莊等，司法資源更為有限，操作難度更大。

　　3.國際金融反恐所需要的刑事司法協助進展緩慢

　　在目前的國際社會背景下，任何國家的刑事司法機構都無法超越一國主權的範圍，在他國領土上自由地進行追訴犯罪活動。這種國度的界限，使得一個國家僅僅依靠自己的力量不能達到有效預防和打擊國際恐怖主義融資犯罪的目的，每個國家在行使自己的刑事管轄權時，不得不尋求其他有關國家的協助與配合。因此，國家間的金融機構協助、刑事司法協助就顯得尤其重要。

　　4.利用金融反恐謀求霸權私利引起不滿

　　主權是國家最主要、最基本的權利，對內表現為最高權，即國家對其領土內的一切人和事以及領土外的本國人實行管轄的權利；對外表現為獨立權，即在國際關係中具有獨立的地位，不受別國的管轄和支配。從傳統國際法上看，主權是不可侵犯的。但今年來，各國打擊恐怖活動的行為，特別是國際金融反恐措施對主權的衝擊按照傳統的國家主權的思維是難以想象的。例如美國通過FATF對加勒比地區國家的金融主權橫加干涉，儘管這些離岸金融中心和恐怖襲擊沒有任何聯繫，美國仍要求提高金融監管標準和金融系統透明度，向美國執法機構提供相關金融信息，以求能全面監控進出加勒比地區國際資金的流動情況。又如，在美國根據自己的標準制定的恐怖主義黑名單中，將多國公民列入名單之中，要求相關國家和金融機構凍結其財產，而又不說明任何理由。美國的金融反恐早已超出“斬斷恐怖主義財源”的需求，究其背後的金融邏輯，莫過於控制國際資本市場資金流向，打擊、控制敵對國家、新興國家的資本市場，以維護美國在國際金融秩序中的支配地位，繼續“美元霸權”。美國的做法引起其他國家的強烈不滿。

　　1.進一步明確恐怖主義概念

　　“對恐怖主義概念界定的不清和任意擴大不僅對如何評價某種暴力行為產生了消極影響，而且對有關國家開展反恐合作也有不良影響。”49要有效地預防和準確地打擊恐怖主義融資犯罪，首先要明確什麼是恐怖主義，否則就容易出現偏頗，不利於反恐。當然，要做好這一項工作還有一定的難度，由於各國社會政治、經濟制度存在很大的差異，並且由於歷史、文化、傳統的不同，導致價值觀、法律觀的極大不同。但國際社會普遍認識到恐怖主義的巨大危害，所以即使對恐怖主義難以達成共識，各國也應採取相應措施，積極開展國際合作，打擊恐怖主義活動和各種恐怖融資行為。國際社會應當儘可能準確地認定“恐怖組織”、“恐怖分子”。立法應當將認定許可權作明確、可操作性的規定,行政或司法部門、中央銀行等監管機構應當提高對信息的監測分析能力,經過嚴格甄別和審核,提供儘可能準確的“恐怖組織”、“恐怖分子”的情報,減少差錯,將侵犯公民權利的幾率降到最低。

　　2.金融機構和監管部門加強合作

　　從金融機構自身角度而言，要切實有效地加強反恐工作，首先，金融機構及其工作人員應充分認識到這一舉動的必要性。由於開展金融反恐工作要求金融機構投入一定的資源，在特定情況下還可能對業務造成不利影響，所以金融機構可能對加強金融反恐的積極性不是那麼高。但是，金融機構應該認識到，金融的本質是信用，金融機構良好的聲譽和形象才是贏得客戶、獲取中長期利益的根本法寶。金融系統有意或無意被恐怖分子利用，將會損害金融機構的聲譽，並對金融機構及整個金融市場造成損害。其次，金融機構開展金融反恐的積極性不高，客觀上與金融市場競爭秩序不規範、不正當競爭行為存在有很大的關係。金融監管部門要致力於維護公開、公平、公正的金融市場競爭秩序，加大對金融機構不正當競爭行為和違規經營行為的現場檢查力度，同時要規範處罰行為，減少處罰的隨意性，以促進金融機構依法合規經營。總之，在監管當局與金融機構之間,應當建立對金融機構的激勵與約束並舉的機制,使得對恐怖資金的查處不致流於形式。

　　3.金融反恐措施應符合比例原則

　　價值衝突中的“比例原則”，是指“為保護某種較為優越的法價值須侵及一種法益時，不得逾越此目的所必要的程度”。例如，為維護公共秩序，必要時可能會實行交通管制，但應儘可能實現“最小損害”或“最少限制”，以保障社會上人們的行車自由。換句話說，即使某種價值的實現必然會以其他價值的損害為代價，也應當使被損害的價值減低到最小限度。恐怖主義活動涉及面寬，破壞力大，又往往隱匿詭秘，採用慣常的執法措施來偵查和防止恐怖行為很難起作用，反恐法賦予執法部門較大的調查權並對涉嫌恐怖活動者及其行動進行嚴控，是國家利益和社會福祉的現實要求，打擊恐怖犯罪的需要要求公民自由作出一定讓步，但對金融隱私權及其他人權的保護應當貫徹始終。而且，依法懲治恐怖犯罪必須正確理解和運用《公民權利和政治權利國際公約》第4條規定的克減措施。克減措施的最終目的不是為了限制人權，而是允許締約國在合法有限的條件下減免履行人權條約義務，同時仍要最大限度地保護人權。

　　4.反對金融霸權，加強國際合作

　　當前國際社會金融反恐的效果不佳，其中一個原因還在於“金融反恐”中的霸權主義。恐怖主義破壞國際穩定，國際金融霸權同樣破壞世界和平。在金融領域，美國以“金融反恐”之名行推行“金融霸權”之實，借“反恐”之機整頓國際金融秩序、控制世界金融市場、控制國際資本流向，擴大勢力範圍，遏制現實或潛在的競爭對手，從而起到維護美國的金融霸權的作用，必然引起被攻擊國家的抵抗和相關利益國家的反感，從而使國際矛盾更加複雜化。在經濟全球化的今天，恐怖主義之所以世界共誅之，是因為恐怖主義有違人類的文明與秩序。從這個意義上說，恐怖主義不是一個國家一個地區之痛，而是整個人類共同的夢魔。同時，國際金融反恐所需的刑事司法協助一直以來都是法律領域主權性最強的領域，在此領域國際合作的阻力要比單純的民商法領域大。因此，金融反恐合作需要以互信、互利、平等、協作為前提，堅持尊重主權、互不幹涉內政原則，加強互信互利的各方面國際合作。