國有企業腐敗

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　　國有企業腐敗是指國有企業的工作人員濫用國有企業經營管理權為自己或利益相關者謀取私利，進而招致公共利益受損的行為。

　　目前國有企業腐敗體現出以下特征：

　　第一，國有企業腐敗具有普遍性。石油、石化、煙草、郵政、電信、鐵路、電力、金融、交通等行業均有腐敗案件發生。

　　第二，重點部門和重點環節是腐敗易發、高發點。重點部門如採購、銷售、財務管理等，重點環節如資產審計、評估以及領導離任前、大額資金投放審核、實施重大技改評估等。

　　第三，腐敗行為主體一般為國有企業領導、高層管理人員、重點崗位工作人員，以及在下屬企業兼職的企業領導和派駐機構中的負責人。比如，首都機場集團公司原總經理、董事長李培英，中國石油化工集團公司原總經理、中國石油化工股份有限公司原董事長陳同海，四川移動黨組書記、董事長、總經理李華等，都是企業的“一把手”。

　　第四，國有企業腐敗涉案金額和造成的損失特別巨大。比如，表2中顯示的2010年挪用公款的案例中，一人涉案5.8億元人民幣，2011年一人涉案7.9億元人民幣。

　　第五，國有企業腐敗多以貪污、受賄、侵占、挪用公款為主要表現形式，最近兩年還出現了涉嫌內幕交易、利用未公開信息交易等新的表現形態。

　　國有企業腐敗也是一種權力腐敗。由於權力的腐蝕性，作為行使國家委托權力的國有企業管理者具有發生腐敗的可能性，但並不是每個人都會實施腐敗行為。這是因為每個領域腐敗行為的發生具有不同的條件。在國有企業腐敗行為中，權力體制、企業制度、個人的主觀心理是腐敗行為發生的必要條件和決定性因素，社會歷史文化則起到催化作用，是輔助因素。上述因素的綜合作用導致國有企業領域腐敗頻發。(見圖1)

　　(一)權力體制因素：多層級委托代理

　　國有企業腐敗行為的實施者是國有企業的管理者特別是企業高管，發生腐敗的根本原因在於國有企業的權力體制。國有企業的經營管理權具有雙重屬性，又是多層級委托—代理，國企管理者掌握了一種缺乏監督和制約的權力，因而具備了發生腐敗的一個根本性的基礎，從而具有實施腐敗行為的可能性，即“能腐敗”。

　　第一，國有企業的經營管理權具有雙重屬性。權力的委托—代理關係，是用來解決權力的所有者與行使者之間關係的一種模式。對企業而言，權力的委托代理作為權力的所有權(出資者)與經營權(管理者)分離的一種形式，是為了更好地實現出資者利益的現代企業管理制度。國有企業的經營管理權具有兩個屬性：一是就企業本身作為市場主體來講，其經營管理權是國有企業自主經營、自負盈虧、自我管理、自我服務，在市場競爭中從事生產經營、追逐利潤和謀求發展的權力。二是國有企業是公有制企業，代表人民行使國有資產經營管理的權力，這一權力本質上是屬於人民的，形式上通過權力的委托代理來完成授權，這一權力是第一種權力的來源，是國有企業經營管理權的實質。按照現有的國有資產管理體制，國有企業的經營管理權既有公共權力屬性又有經濟權力屬性。

　　第二，國有企業管理權力來源於多層級委托—代理。我國國有企業實行“統一所有、分級管理”的權力體制，國有企業的權力關係表現為多層級的委托—代理關係，即人民→人大→政府→國資委→國有集團公司→國有企業→企業管理者。這樣一個委托代理框架，實際上就是層層委托—代理的權力關係。除人民和企業管理者之外，中間每個層次的主體都既是委托人，又是代理人。過長的委托—代理鏈條會導致以下後果：(1)委托的任務和目標向下分解時因層級過多而傳導阻塞；(2)“代理人可能想利用委托人提供的資源達到自己個人的目標，而不是為委托人的目標著想”；(3)層級過多造成終極委托人對終極代理人的監督失效和監督成本大幅增加，作為終極委托人，人民無法直接監督他的終極代理人——管理人員特別是高層管理者。

　　另外，現有國企的管理者特別是高層管理者一般都具有雙重身份，既是企業的董事長、總經理，又有行政級別或黨內職務，有的還有人大代表、政協委員頭銜，這使得國有企業管理者與黨政機關之間有著類似“臍帶”的關係，這種關係緣於中國現存的行政管理體制。近年大型國企高管轉任地方高官或政府高官轉任國企高管的“雙向交流”日漸頻密，更讓國企高層管理者具有了“亦官亦商”的特征。同時，國有企業內部的權力呈金字塔形結構，權力高度集中，極易形成“一把手”開設“一言堂”現象。這樣一個既無制約又少監督的權力，在控制著其他市場主體無法企及的稀缺資源的條件下，具有天然的腐敗可能性。因為“腐敗的本質是權力的腐敗，權力內在地存在著一種異化的機制，它的可交換性和不平等性，以及可能增值的特點，使權力隨時可能被濫用，腐敗是權力濫用和異化的極端表現形式”。

　　(二)相關制度因素：企業制度不完善、監管缺失

　　我國目前現代企業制度和公司治理結構還不完善，特別是內部監督制約機制缺乏，留下了許多制度漏洞和監管的真空領域，使得握有大權的國有企業管理者認為腐敗的風險很小，即“敢腐敗”。“制度最基本也是最重要的功能就是抑制投機行為或權力的濫用”。制度或體制的不健全和不完善，為權力行使者提供了腐敗的機會，國有企業腐敗是制度漏洞的表現。“在中國經濟轉軌過程中，舊的制度體系被打破，而新的、與社會主義市場經濟體制相適應的制度體系尚未建立，這就造成了制度‘真空’或漏洞，給許多腐敗行為提供了可乘之機”。

　　從20世紀90年代開始，我國陸續頒佈實施了《關於全民所有制工業企業紀律檢查工作的暫行規定》、《關於全民所有制企業事業單位監察工作的若幹問題的意見》、《企業國有資產監督管理暫行條例》、《公司法》、《證券法》等國有企業監管的文件和法律法規。中共十四屆三中全會在《關於建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》中，明確了國有企業改革的方向是建立現代企業制度，此後，股份制改革試點繼續擴大。股份制改革不同於以往的“放權讓利”，它是國有企業產權制度的大變革。2003年，中共十六屆三中全會作出《關於完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》，要求建立健全國有資產管理和監督體制，完善公司法人治理結構，實現國有企業保值增值。然而迄今為止，我國國有企業的股份制改革尚未完成，現代企業制度仍未完全建立，企業內部紀檢監察部門受制於黨委書記或總經理而無法實現有效監督，經濟審計監督走過場，工會、職工代表大會等群眾監督流於形式，所有這些制度漏洞為部分國有企業管理者提供了腐敗的空間。

　　另外，我國專門針對國有企業職務犯罪的法律和懲處機制不健全，降低了國有企業管理者腐敗的風險成本。從近年國有企業腐敗案例的判決情況看，判處死刑的極少，2010年只有2例，而2011年沒有人被判處死刑(死緩14人)，被判處5～15年刑期的有24人，占所分析樣本的46％。

　　(三)主觀心理因素：腐敗成本收益分析

　　具備前兩個條件，腐敗行為也未必發生，還有一個關鍵的條件是權力的代理者必須具有腐敗的主觀願望——“想腐敗”，以及對腐敗行為成本收益的博弈分析。國有企業腐敗的主體是一些重點崗位或關鍵環節的管理者，特別是高級管理者，他們是特定的人，其腐敗行為的發生具有主觀心理因素。這種心理因素實際上就是在手握權力、面對制度漏洞和利益誘惑時，對腐敗行為的一種成本與收益分析。企業的發展是為國家和全體人民增加財富，是對公共利益的促進，而腐敗行為的唯一動機就是私人利益。這種私利不僅表現為國有企業管理者個人的私利，也可能表現為某些特定關係人(如親屬或情婦)的私利，還有可能是某個團體的私利(如集體腐敗)。腐敗的成本收益分析實際上是國有企業管理者在現有國有企業權力體制、企業管理制度框架內，在心中對腐敗行為所要承擔的一系列風險的主觀評估與判斷，是國有企業管理者從權力代理人的角度思考自己從事腐敗需要付出的法律上的、精神上的和物質上的成本與代價和可能獲得的收益與回報進行衡量與分析，當他認為預計收益(包括物質的和精神的)遠大於成本的時候，他就會在主觀上傾向於實施腐敗行為。因此，主觀心理因素是國有企業腐敗行為發生的一個必要條件。如果企業的管理者不想實施腐敗，那麼，即使權力體制和企業的管理制度存在漏洞，腐敗行為也不會發生，這取決於個人的廉潔自律能力。

　　(四)歷史文化因素：不良風氣催化腐敗

　　我國的歷史文化觀念將人的本性假設為善，所以，崇尚教育和自律是官方對待腐敗和反腐敗的一貫態度和重要手段。而幾千年的家天下和專制統治，形成了許多關於腐敗的亞文化形態，如“笑廉不笑貪”、人脈、人情、關係網等，使得權力成為一種可利用的資源，社會對腐敗呈現複雜心態：痛恨腐敗，又對腐敗有較高的容忍度，甚至羡慕腐敗。這種情況反證了道德自律和廉政教育效果的有限性。在制度體制機制不健全的條件下，相關歷史文化因素就成為腐敗的催化劑。比如，2012年5月腐敗案發的重慶能源投資集團原董事長侯行知，利用手中權力大肆斂財，還稱其為“給別人辦事是能耐”、“夠朋友”。國有企業均處於國民經濟中的一些壟斷性行業，國企管理者掌握著特有的稀缺資源，在一個對腐敗容忍度高的文化環境下，一旦具備上述幾個條件，國有企業管理者腐敗行為發生的概率就會大大增加。歷史文化因素雖然不是國有企業腐敗的必要條件，但在某種程度上起著一種催化劑的作用。

　　從錶面上看，國有企業腐敗行為是對其上一級委托人的欺騙、掠奪和侵害，實質上最終的受害者卻是作為國家主人、國企終極委托者的人民群眾。因此，治理國有企業腐敗是反腐倡廉建設的重要內容。為此，應該加強制度設計和建設，針對國有企業腐敗的發生機理，從源頭上遏制國有企業腐敗的發生和蔓延。

　　(一)理順權力關係，改革國有資產經營管理體制

　　國有企業腐敗現象是國有企業管理者“違反黨、國家和其他社會公共機構授權的範圍、限度和程式等有關規定而行使公職權力，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為”。針對其發生的權力體制因素，治理對策重點應放在理順權力關係、改革國有資產經營管理體制上面。主要是簡化委托——代理鏈，保證人民和權力機關能夠實行有效監督。對於委托——代理鏈末端的國有企業管理者，應該通過責任審計、績效考核、財產公開、嚴格問責、權力收回機制，對權力的運行在時空順序上加以控制，使其成為可監督和可制約的權力。與此同時，必須通過深化行政體制改革實現政企分開，完善企業管理體制和國有資產管理體制。此外，國資委作為委托——代理鏈中的重要一環應充分發揮作為國有企業監管者的作用，密切監控國有資產的使用、保值、增值、流動情況，減少國有企業管理者利用職權尋租的機會。要集合審計、稅務、工商、監察等機關的力量，從企業外部形成對國有企業經營管理活動的全面監督。

　　(二)深化國有企業改革，加強現代企業制度建設

　　針對腐敗發生的制度因素，要深化國有企業改革，加強現代企業制度建設。作為市場經濟的主體，國有企業必須建立與市場經濟相適應的現代企業制度，這也是預防國有企業腐敗發生的重要條件。通過深化國有企業改革，儘快建立和完善“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。對國有企業實行規範的股份制和公司制改造，逐步健全監管制度、產權制度、融資制度、福利制度，建立“各負其責、協調運轉、有效制衡”的法人治理結構，形成決策、管理、運行、監督的全面和完善的管理制度，把企業交給市場，自主經營，自負盈虧。依法建立健全監督制約機制，進一步明確股東大會、董事會、監事會和經理層的職責，使之各負其責，協調運轉，有效制衡。增強企業內部制約，加強工會、職工代表大會以及廣大職工的民主監督，發揮黨組織的監督作用，從內部形成對權力的監督體系，防止個人或少數人集權。加快完善國有企業的相關法治建設，加大對國有企業腐敗的懲治力度，增加腐敗行為的風險成本。

　　(三)建立腐敗風險防範機制和廉潔激勵機制，增強廉潔自律的正效應

　　針對國有企業腐敗的主觀心理因素，應從人性的角度出發，建立腐敗風險防範機制和廉潔激勵機制，增大廉潔自律的正效應。通過腐敗的成本收益分析可以看到，當作為權力代理人的國有企業管理者認為廉潔的收益大於腐敗成本時，他就不會從事腐敗行為。因此，首先要建立腐敗風險防範機制，控制腐敗動機形成的客觀因素，這需要與理順權力關係、加強制度建設相配合，從對腐敗發生的崗位職責風險、思想道德風險、體制機制風險的防範出發，在客觀源頭上遏制腐敗發生的動機。同時，要建立廉潔激勵機制，將廉潔由被動形態轉化為主動形態，通過名譽、地位、薪酬、福利、資源等方面的激勵，增加廉潔的收益，從而使廉潔自律的正效應放大，使人從思想上減少腐敗的動機，在心理上認可廉潔的收益大於腐敗，使其不想腐敗。

　　(四)凈化文化生態，培育企業廉潔文化

　　如前所述，儘管歷史文化因素不是國有企業腐敗的決定性因素，但它卻起著催化劑的作用。在中國人內在從眾心理的支配下，這種歷史文化因素對治理國有企業腐敗的影響不容忽視。因此，應從社會大環境出發，加強廉政建設，通過有效的預防和懲治腐敗行動，凈化社會環境，為反腐敗創造一個良好的氛圍。這就要通過廉潔教育消除社會上對腐敗的容忍態度，倡導廉潔價值觀，使全社會認識到廉潔對於國家發展、社會公正和人民福祉的重要性，形成對腐敗零容忍的理念。同時，要加強企業文化建設。應在國有企業內部培育企業廉潔文化和企業家文化，使國有企業高級管理人員意識到作為國有企業家的社會責任，自覺拒絕腐敗行為。