公共資金績效審計

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　　公共資金績效審計是在財政財務收支及其經濟活動的真實性、合法性進行審計的基礎上，審查政府部門履行其職責時財政資金使用所達到的經濟、效率和效果程度，併進行分析、評價和提出審計建議的專項審計行為，其目的就是要對政府財政支出的資金節約度進行監督，通過績效審計揭露問題、促進管理、推動改革、規範秩序、提高效益。

　　1.審查範圍的廣泛性。公共資金績效審計的被審計單位含義比較廣泛，它不僅包括政府部門及其所屬單位，而且包括其他使用公共資金的單位。由於政府部門的業務活動及對各種資源的運用，操作起來具有很廣的輻射面，審計時需同時涉及諸多單位。因此，績效審計的對象既包括物質生產部門，也包括非物質生產部門，還有對投資項目的審計等；既包括被審計單位各項業務活動，也包括其他非經濟範疇的管理活動。它除了通常的政府機構財政收支和公共工程審計之外，還包括對政府投資的經濟性、效率性、效果性進行必要的審查。

　　2.審計標準的多樣性。績效審計往往缺乏明確的法律制度或指標作為評價的標準。非盈利機構業務活動的績效既有經濟效益，又有社會效益。經濟效益的衡量可運用價值指標，而社會效益難以從數量上概括，需運用定性標準。這就需要考慮分析各個被審計單位或項目的具體情況進行綜合評定。

　　3.審計過程的延續性。公共財政資金的績效，有些可以馬上體現出來，有些業務活動的績效則需要經過一段時間才能表現出來。特別是公共工程項目，難以在短期內見到可以數字描述的效益。因此，在進行績效審計時只對當期業務活動的直接績效進行審查，難以在獲得充分的審計證據來全面評價其績效。所以要進行追蹤審計，即對業務活動的滯後性效益進行審查。

　　4.審計方法的多樣性。審計內容的變化性決定了審計方法的靈活性。政府績效審計不僅採用傳統的、通用的財務審計的方法(如順查法、逆查法、詳查法、抽查法等)，而且更多的是採用分析法、論證法、評價法等。審計人員必鬚根據審計對象、目標的不同制訂不同的審計方案，選擇適當的審計方法。

　　5.審計結論的有效性。政府績效審計已擴展到經濟、社會、政治等方面，它通過全面評價被審計單位經濟活動和業務活動的“經濟”和“有效”程度，揭示影響績效高低的問題所在，向被審計單位提出改進建議，指出進一步提高績效的具體途徑和辦法，有效性作用尤為突出。審計的全過程始終著眼於指出問題所在、挖掘潛力這一中心，著眼於提高效率和增強效果。

　　美國審計總署早在20世紀60年代就把註意力轉向了公共資金績效審計，《政府機構、計劃項目、活動和職責的審計標準》第一次比較全面地提出了公共資金績效審計的要求。西方國家開展的公共資金績效審計的前提條件有：一是基於相對完善的政府預算管理體系下的財務審計已經實現了規範化和制度化。二是法律制度相對完善，合規性已經不是主要關註目標。三是政府職責相對明確，政府責任制度普遍建立，便於對責任開展考核評價。四是三權分立條件下，對行政機關的公共資金績效審計結果 可以通過立法機關的監督得以落實。

　　公共資金績效審計的產生根源於政府公共支出不斷膨脹和國家經濟資源有限的矛盾發展，公眾和立法機關要求政府加強對公共資源的使用和管理，更好地履行公共受托經濟責任，而立法機關的權力及其實施是將這種需要轉變成現實的必要保障條件。過去的十多年，美國審計總署每年發表1000多份報告，有力地削減了美國政府的預算和可避免開支，提高稅收1000多億美元。僅2003年，審計總署通過審計創造的可計量財務收益達354億美元，相當於美國納稅人在審計總署投入1美元就能產生78美元的績效。美國的公共資金績效審計取得了顯著的成績，產生了廣泛的影響，推動了世界範圍內對公共資金績效審 計的認知和開展。

　　我國的政治制度為公共資金績效審計的開展提供了更有利的條件。首先，從中國憲法實質看，人民代表大會作為公共資源的所有者，委托作為受托者的政府去管理和使用公共資源，通過公共資金績效審計促使公共資源的有效利用符合中國的人民當家作主的憲法思想，也符合“委托代理”雙方的共同利益。這也是我國人大開始關註和推動公共資金績效審計發展的根本原因。其次，公共資金績效審計的發展與國家機關之間的分權與制衡關係有關。中國的政治制度比西方更需要和更有利於人大立法機關實施監督職能或採取用於監督目的的各種措施。我國《憲法》明確規定建立審計制度後,公共資金績效監督步入規範化發展軌道。目前，我國對專項資金和國家建設項目審計內容,已經具備公共資金績效審計初始化模式，如關註項目管理的有效性、關註資金的使用效果、關註項目是否能夠按期完成等。而對一些政府部門或其他公共單位也開展了預 算執行審計，不同程度地涉及了公共資金績效審計的內容。

　　與外國審計比較，我國開展公共資金績效審計具有以下環境特征：一是審計機關任務繁重，尚不能對所有納入監督範圍的單位都進行審計，只是將重點與覆蓋面結合起來選擇財務審計對象。二是公共財政制度尚未完全建立，基本建設支出、企業挖改革資金、科技三項費用等非公共支出所占比重大。三是政府職能仍然有相當的成份是組織經濟建設，而不是經濟調節。四是審計機關工作目標與重點要服從於政府工作的總體目標。五是審計發揮作用的途徑主要是直接作出審計決定，被審計單位必須執行，此外，還通過審計報告中所提建議和審計結果公告來督促被審計單位改進工作。概言之，現階段我國公共資金績效審計：其一,根據成文和不成文法律關於“真實、合規、績效”的規定,將公共資金績效審計與財務審計結合,寓公共資金績效審計於財務審計之中。其二,主要以國有企業為審計對象,較多地集中於財務成果分析,未拓展經濟活動審計評價的深度和廣度。其三,主要由企業內審機構進行,國家審計機關實施了一些公共資金績效審計,但比內審機構少。其四，事後審計多,事前審計尚不多見,而事 中審計更為少見。