公共资金绩效审计

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　　公共资金绩效审计是在财政财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查政府部门履行其职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，并进行分析、评价和提出审计建议的专项审计行为，其目的就是要对政府财政支出的资金节约度进行监督，通过绩效审计揭露问题、促进管理、推动改革、规范秩序、提高效益。

　　1.审查范围的广泛性。公共资金绩效审计的被审计单位含义比较广泛，它不仅包括政府部门及其所属单位，而且包括其他使用公共资金的单位。由于政府部门的业务活动及对各种资源的运用，操作起来具有很广的辐射面，审计时需同时涉及诸多单位。因此，绩效审计的对象既包括物质生产部门，也包括非物质生产部门，还有对投资项目的审计等；既包括被审计单位各项业务活动，也包括其他非经济范畴的管理活动。它除了通常的政府机构财政收支和公共工程审计之外，还包括对政府投资的经济性、效率性、效果性进行必要的审查。

　　2.审计标准的多样性。绩效审计往往缺乏明确的法律制度或指标作为评价的标准。非盈利机构业务活动的绩效既有经济效益，又有社会效益。经济效益的衡量可运用价值指标，而社会效益难以从数量上概括，需运用定性标准。这就需要考虑分析各个被审计单位或项目的具体情况进行综合评定。

　　3.审计过程的延续性。公共财政资金的绩效，有些可以马上体现出来，有些业务活动的绩效则需要经过一段时间才能表现出来。特别是公共工程项目，难以在短期内见到可以数字描述的效益。因此，在进行绩效审计时只对当期业务活动的直接绩效进行审查，难以在获得充分的审计证据来全面评价其绩效。所以要进行追踪审计，即对业务活动的滞后性效益进行审查。

　　4.审计方法的多样性。审计内容的变化性决定了审计方法的灵活性。政府绩效审计不仅采用传统的、通用的财务审计的方法(如顺查法、逆查法、详查法、抽查法等)，而且更多的是采用分析法、论证法、评价法等。审计人员必须根据审计对象、目标的不同制订不同的审计方案，选择适当的审计方法。

　　5.审计结论的有效性。政府绩效审计已扩展到经济、社会、政治等方面，它通过全面评价被审计单位经济活动和业务活动的“经济”和“有效”程度，揭示影响绩效高低的问题所在，向被审计单位提出改进建议，指出进一步提高绩效的具体途径和办法，有效性作用尤为突出。审计的全过程始终着眼于指出问题所在、挖掘潜力这一中心，着眼于提高效率和增强效果。

　　美国审计总署早在20世纪60年代就把注意力转向了公共资金绩效审计，《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》第一次比较全面地提出了公共资金绩效审计的要求。西方国家开展的公共资金绩效审计的前提条件有：一是基于相对完善的政府预算管理体系下的财务审计已经实现了规范化和制度化。二是法律制度相对完善，合规性已经不是主要关注目标。三是政府职责相对明确，政府责任制度普遍建立，便于对责任开展考核评价。四是三权分立条件下，对行政机关的公共资金绩效审计结果 可以通过立法机关的监督得以落实。

　　公共资金绩效审计的产生根源于政府公共支出不断膨胀和国家经济资源有限的矛盾发展，公众和立法机关要求政府加强对公共资源的使用和管理，更好地履行公共受托经济责任，而立法机关的权力及其实施是将这种需要转变成现实的必要保障条件。过去的十多年，美国审计总署每年发表1000多份报告，有力地削减了美国政府的预算和可避免开支，提高税收1000多亿美元。仅2003年，审计总署通过审计创造的可计量财务收益达354亿美元，相当于美国纳税人在审计总署投入1美元就能产生78美元的绩效。美国的公共资金绩效审计取得了显著的成绩，产生了广泛的影响，推动了世界范围内对公共资金绩效审 计的认知和开展。

　　我国的政治制度为公共资金绩效审计的开展提供了更有利的条件。首先，从中国宪法实质看，人民代表大会作为公共资源的所有者，委托作为受托者的政府去管理和使用公共资源，通过公共资金绩效审计促使公共资源的有效利用符合中国的人民当家作主的宪法思想，也符合“委托代理”双方的共同利益。这也是我国人大开始关注和推动公共资金绩效审计发展的根本原因。其次，公共资金绩效审计的发展与国家机关之间的分权与制衡关系有关。中国的政治制度比西方更需要和更有利于人大立法机关实施监督职能或采取用于监督目的的各种措施。我国《宪法》明确规定建立审计制度后,公共资金绩效监督步入规范化发展轨道。目前，我国对专项资金和国家建设项目审计内容,已经具备公共资金绩效审计初始化模式，如关注项目管理的有效性、关注资金的使用效果、关注项目是否能够按期完成等。而对一些政府部门或其他公共单位也开展了预 算执行审计，不同程度地涉及了公共资金绩效审计的内容。

　　与外国审计比较，我国开展公共资金绩效审计具有以下环境特征：一是审计机关任务繁重，尚不能对所有纳入监督范围的单位都进行审计，只是将重点与覆盖面结合起来选择财务审计对象。二是公共财政制度尚未完全建立，基本建设支出、企业挖改革资金、科技三项费用等非公共支出所占比重大。三是政府职能仍然有相当的成份是组织经济建设，而不是经济调节。四是审计机关工作目标与重点要服从于政府工作的总体目标。五是审计发挥作用的途径主要是直接作出审计决定，被审计单位必须执行，此外，还通过审计报告中所提建议和审计结果公告来督促被审计单位改进工作。概言之，现阶段我国公共资金绩效审计：其一,根据成文和不成文法律关于“真实、合规、绩效”的规定,将公共资金绩效审计与财务审计结合,寓公共资金绩效审计于财务审计之中。其二,主要以国有企业为审计对象,较多地集中于财务成果分析,未拓展经济活动审计评价的深度和广度。其三,主要由企业内审机构进行,国家审计机关实施了一些公共资金绩效审计,但比内审机构少。其四，事后审计多,事前审计尚不多见,而事 中审计更为少见。