人的城鎮化

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　　人的城鎮化是指新型城鎮化建設，要“以人的城鎮化為核心”。城鎮化不僅僅是物的城鎮化，更重要的是人的城鎮化，城鎮的發展終究要依靠人、為了人，以人為核心才是城市建設與發展的本質。

　　伴隨著工業化和非農化的快速推進，大量農村人口從農業生產中轉移出來，使中國的城鎮化水平快速提升。然而，由於戶籍制度改革嚴重滯後，加上城鄉分割的社會保障和公共服務制度，使進入城鎮的大量農業轉移人口市民化程度低，嚴重影響了社會和諧發展和城鎮化質量的提高。數據顯示，2014年中國的城鎮化率，按照常住人口統計為54.8%，按照戶籍人口統計是35.9%。2015年，中國城鎮常住人口達到7.7億人，城鎮化率達到56.1%，但戶籍人口城鎮化率還不到40%。根據《國家新型城鎮化規劃2014—2020年》提出的目標，到2020年，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右。這意味著，提高戶籍人口城鎮化率還要讓更多的農民工“進城”，成為戶籍人口，成為真正的市民。

　　農業轉移人口市民化的本質是權利和福利與城鎮戶籍人口均等化，農業轉移勞動力一旦獲得城鎮戶籍，就能夠實現完全的市民化。農業轉移人口的市民化將構成中國經濟轉型升級的巨大驅動力，其影響將絕不亞於30多年前開始的城鎮化。黨的“十八大”報告明確提出，要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。

　　推進農業轉移人口的市民化需要兩個線索同步推進，一個是戶籍制度的改革，主要解決落戶的問題，確保落戶後和市民同城同待遇。二是推進居住證制度改革，因為到2020年可能還會有2億左右的農業轉移人口沒有落戶，要通過實施居住證制度，提供相應的基本公共服務。

　　2014年，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》提出嚴格控制城區人口500萬以上特大城市規模外，其餘城市和建制鎮的戶籍要有序放開，落戶條件可以是租賃住所，社保年限不超過5年。當年7月，國務院出台《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出了有序推進農業轉移人口市民化，加快戶籍改革，實行不同規模城市差別化落戶政策的明確要求。此後，全國多個省份相繼出台戶籍改革具體方案。2016年2月國務院引發《關於深入推進新型城鎮化建設的若幹意見》提出，積極推進農業轉移人口市民化，加快落實戶籍制度改革政策，鼓勵各地區進一步放寬落戶條件；全面實行居住證制度，推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮常住人口。國家發改委規劃司副司長陳亞軍表示，目前，各地正在積極推進戶籍制度改革和居住證制度的雙落地，已經有27個省區市和新疆生產建設兵團出台了戶改實施意見，居住證制度各地也在抓緊制定具體實施辦法。鼓勵各地提高居住證上的基本公共服務範圍和標準，儘可能縮小與原有居民之間基本公共服務的差異。

　　市民素質是城市發展的重要“軟實力”，是新型城鎮化的核心和靈魂。農業轉移人口素質能否有效市民化，關係到他們的生存和發展，決定著城鎮的面貌和未來。2013年12月12日至13日，中央城鎮化工作會議指出，要努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。

　　作為新型城鎮化進程中的主體，農村人口素質的提升起著至關重要的作用。過去30多年的經濟發展得益於我國豐富、優質的勞動力資源，農業轉移人口的市民化將提高政府、企業及勞動力自身對教育、培訓的投入激勵，進一步提高勞動力素質。2014年中國初中畢業的農民工占60%，高中和大專的比重不足20%，接受過職業技能培訓的農民工僅占32%，農業轉移人口的市民化將起到提高農民工素質的作用，為產業升級提供高素質的勞動力支持。

　　與現代城鎮發展進步相適應的市民化素質要求主要體現在以下三個方面。一是全新的市民角色意識。也就是基於城鎮一員的理性思考和以城鎮發展為己任的自覺意識，是對城鎮發展自覺認同、自覺參與、自覺奮鬥的自主意識。良好的市民角色意識可以縮短農業轉移人口與城鎮市民之間的心理距離，增進被徵地農民對所在城鎮的歸屬感和自豪感，從而有助於被徵地農民主動進行社會角色更新，加速實現自身素質的市民化。二是良好的職業適應能力。這體現在職業選擇、職業技能、職業人際、職業心理等均衡發展上。農業轉移人口要擺脫“等、靠、要”等消極擇業思想，減少對現代職業的心理恐慌，掌握適應非農崗位的勞動技能，儘快適應從服務熟人社會向服務生人社會的轉變。三是健康的日常生活方式。農業轉移人口要自覺整合傳統與現代、農村與城鎮的生活方式，以滿足正當、文明的生活需求為出發點，防止因居住隔離而受到部分老市民的排斥。

　　推進基本公共服務均等化，努力實現惠及全體人民的基本公共服務均等化目標，是人們共用現代化成果的重要舉措。以人為核心的新型城鎮化很重要地體現在合理兼顧社會需求與城市綜合承受能力，逐步推進基本公共服務均等化，實現同城同待遇，讓更多的人“進得來、留得住、過得好”。基本公共服務主要涉及優化教育管理體制和投入機制、完善社會保險制度、拓寬住房保障渠道以及建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化“掛鉤”機制等方面。公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、與經濟社會發展階段相適應的、體現公平公正原則的大致均等的公共物品和公共服務。也就是說，在基本的公共服務領域政府應儘可能地滿足人們的基本物質需求，儘可能地使人們享有同樣的權利。農民市民化以後，要切實讓農業轉移人口享受到與城鎮居民同等的公共服務。

　　實際情況並不樂觀，大量農業轉移人口市民化進程滯後，名義城鎮化率與實際城鎮化率相差甚遠，2億多農民工及其隨遷家屬，難以在教育、就業、養老等方面享受與城鎮居民同樣的基本公共服務，無法真正在城市扎根。讓農業轉移人口真正成為市民，與其直接關聯的是戶籍。但有時戶籍只是一個“外殼”，關鍵是隱含在戶籍背後的公共服務、社會保障、福利待遇。農民工不僅是生產者，還是生活者。我們不但要給農民工提供就業，還要讓他們能在城市裡面體面地生活下來，讓他們能享受和市民一樣的基本公共服務。

　　農業轉移人口市民化的過程，實質上也是基本公共服務邁向均等化的過程。在基本公共服務方面，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出：“2020年，農民工隨遷子女接受義務教育的比重不低於99%，城鎮常住人口基本養老保險覆蓋率不低於90%，基本醫療保險覆蓋率達到98%。”中央城市工作會議也提出：“要加強對農業轉移人口市民化的戰略研究，統籌推進土地、財政、教育、就業、醫療、養老、住房保障等領域配套改革。”《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若幹意見》指出：“推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。保障農民工隨遷子女以流入地公辦學校為主接受義務教育，以公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為主接受學前教育。實施義務教育‘兩免一補’和生均公用經費基准定額資金隨學生流動可攜帶政策，統籌人口流入地與流出地教師編製。組織實施農民工職業技能提升計劃，每年培訓2000萬人次以上。允許在農村參加的養老保險和醫療保險規範接入城鎮社保體系，加快建立基本醫療保險異地就醫醫療費用結算制度。”

　　“物”的城鎮化是手段，而“人”的城鎮化是目的。

　　首先，要清楚地認識到，“半城鎮化”人口大量存在，城鎮化質量並不高。城鎮人口中高達三分之一的農村流入人口無法享受城鎮戶籍待遇；大量新生代農民工不可能返回鄉村，城鎮內部存在反差巨大的二元結構。

　　其次，資源環境約束瓶頸突出，“生態環境危機”空前嚴峻。快速城鎮化造成土地、水資源和能源的高速消耗，區域性複合型大氣污染事件頻發，並達到歷史最嚴重水平。

　　第三，區域發展不平衡，城鄉發展差距顯著。中西部地區城鎮化發展滯後，城鄉差距不斷擴大，城鎮化發展嚴重忽視縣域、鄉村發展和對農業現代化的服務帶動。

　　再次，資源、資本、人才和科技等過度向大城市集中，縣和村鎮發展嚴重受阻。特大城市“巨型化”發展，無序蔓延；中小城市和小城鎮發展受到種種限制。

　　第五，城鎮公用設施建設嚴重滯後，交通擁堵、安全隱患等“城市病”凸顯。基礎設施和公共服務設施建設欠賬嚴重，大城市交通嚴重惡化，缺乏整體應對措施，城鎮運行安全隱患日益突出。

　　第六，歷史文化和自然遺產破壞極為嚴重，動搖中華優秀傳統文化的根基。犧牲自然和文化資源追逐經濟利益；文化審美和價值觀扭曲，現代城市文化亟待建立；文化破壞從城市向鄉村地區蔓延，僅存的鄉土文化遺存岌岌可危。

　　第七，城市公共管理水平低下，應對群體性突發事件的能力明顯不足。一些地方只顧追求企業和房地產發展等經濟利益，忽視群眾利益；城鎮管理水平低下，數字化、精細化、智能化水平不高；科學決策缺失，應對群體性突發事件的能力明顯不足。

　　最後，地方政府推進城鎮化發展的觀念存在嚴重偏差。一味追求城鎮化速度，人為地“推進”城鎮化；急功近利，熱衷於“造城運動”；推動城鎮化發展的路徑單一，盲目攀比，脫離實際。

　　中國城鎮化是和經濟增長連在一起的，現在我們7.5%的經濟增長，大概每年城鎮化能提高0.5%至0.6%。以後我們速度會再放慢，如果到了2020年以後，是6%到7%的經濟發展速度的話，城鎮化速度就會減到0.4%~0.5%。因為GDP增加一個百分點，大概提供120萬個就業崗位，沒有足夠的就業崗位，就不能實現城鎮化。