人的城镇化

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　　人的城镇化是指新型城镇化建设，要“以人的城镇化为核心”。城镇化不仅仅是物的城镇化，更重要的是人的城镇化，城镇的发展终究要依靠人、为了人，以人为核心才是城市建设与发展的本质。

　　伴随着工业化和非农化的快速推进，大量农村人口从农业生产中转移出来，使中国的城镇化水平快速提升。然而，由于户籍制度改革严重滞后，加上城乡分割的社会保障和公共服务制度，使进入城镇的大量农业转移人口市民化程度低，严重影响了社会和谐发展和城镇化质量的提高。数据显示，2014年中国的城镇化率，按照常住人口统计为54.8%，按照户籍人口统计是35.9%。2015年，中国城镇常住人口达到7.7亿人，城镇化率达到56.1%，但户籍人口城镇化率还不到40%。根据《国家新型城镇化规划2014—2020年》提出的目标，到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。这意味着，提高户籍人口城镇化率还要让更多的农民工“进城”，成为户籍人口，成为真正的市民。

　　农业转移人口市民化的本质是权利和福利与城镇户籍人口均等化，农业转移劳动力一旦获得城镇户籍，就能够实现完全的市民化。农业转移人口的市民化将构成中国经济转型升级的巨大驱动力，其影响将绝不亚于30多年前开始的城镇化。党的“十八大”报告明确提出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。

　　推进农业转移人口的市民化需要两个线索同步推进，一个是户籍制度的改革，主要解决落户的问题，确保落户后和市民同城同待遇。二是推进居住证制度改革，因为到2020年可能还会有2亿左右的农业转移人口没有落户，要通过实施居住证制度，提供相应的基本公共服务。

　　2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出严格控制城区人口500万以上特大城市规模外，其余城市和建制镇的户籍要有序放开，落户条件可以是租赁住所，社保年限不超过5年。当年7月，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出了有序推进农业转移人口市民化，加快户籍改革，实行不同规模城市差别化落户政策的明确要求。此后，全国多个省份相继出台户籍改革具体方案。2016年2月国务院引发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出，积极推进农业转移人口市民化，加快落实户籍制度改革政策，鼓励各地区进一步放宽落户条件；全面实行居住证制度，推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口。国家发改委规划司副司长陈亚军表示，目前，各地正在积极推进户籍制度改革和居住证制度的双落地，已经有27个省区市和新疆生产建设兵团出台了户改实施意见，居住证制度各地也在抓紧制定具体实施办法。鼓励各地提高居住证上的基本公共服务范围和标准，尽可能缩小与原有居民之间基本公共服务的差异。

　　市民素质是城市发展的重要“软实力”，是新型城镇化的核心和灵魂。农业转移人口素质能否有效市民化，关系到他们的生存和发展，决定着城镇的面貌和未来。2013年12月12日至13日，中央城镇化工作会议指出，要努力提高农民工融入城镇的素质和能力。

　　作为新型城镇化进程中的主体，农村人口素质的提升起着至关重要的作用。过去30多年的经济发展得益于我国丰富、优质的劳动力资源，农业转移人口的市民化将提高政府、企业及劳动力自身对教育、培训的投入激励，进一步提高劳动力素质。2014年中国初中毕业的农民工占60%，高中和大专的比重不足20%，接受过职业技能培训的农民工仅占32%，农业转移人口的市民化将起到提高农民工素质的作用，为产业升级提供高素质的劳动力支持。

　　与现代城镇发展进步相适应的市民化素质要求主要体现在以下三个方面。一是全新的市民角色意识。也就是基于城镇一员的理性思考和以城镇发展为己任的自觉意识，是对城镇发展自觉认同、自觉参与、自觉奋斗的自主意识。良好的市民角色意识可以缩短农业转移人口与城镇市民之间的心理距离，增进被征地农民对所在城镇的归属感和自豪感，从而有助于被征地农民主动进行社会角色更新，加速实现自身素质的市民化。二是良好的职业适应能力。这体现在职业选择、职业技能、职业人际、职业心理等均衡发展上。农业转移人口要摆脱“等、靠、要”等消极择业思想，减少对现代职业的心理恐慌，掌握适应非农岗位的劳动技能，尽快适应从服务熟人社会向服务生人社会的转变。三是健康的日常生活方式。农业转移人口要自觉整合传统与现代、农村与城镇的生活方式，以满足正当、文明的生活需求为出发点，防止因居住隔离而受到部分老市民的排斥。

　　推进基本公共服务均等化，努力实现惠及全体人民的基本公共服务均等化目标，是人们共享现代化成果的重要举措。以人为核心的新型城镇化很重要地体现在合理兼顾社会需求与城市综合承受能力，逐步推进基本公共服务均等化，实现同城同待遇，让更多的人“进得来、留得住、过得好”。基本公共服务主要涉及优化教育管理体制和投入机制、完善社会保险制度、拓宽住房保障渠道以及建立财政转移支付同农业转移人口市民化“挂钩”机制等方面。公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平公正原则的大致均等的公共物品和公共服务。也就是说，在基本的公共服务领域政府应尽可能地满足人们的基本物质需求，尽可能地使人们享有同样的权利。农民市民化以后，要切实让农业转移人口享受到与城镇居民同等的公共服务。

　　实际情况并不乐观，大量农业转移人口市民化进程滞后，名义城镇化率与实际城镇化率相差甚远，2亿多农民工及其随迁家属，难以在教育、就业、养老等方面享受与城镇居民同样的基本公共服务，无法真正在城市扎根。让农业转移人口真正成为市民，与其直接关联的是户籍。但有时户籍只是一个“外壳”，关键是隐含在户籍背后的公共服务、社会保障、福利待遇。农民工不仅是生产者，还是生活者。我们不但要给农民工提供就业，还要让他们能在城市里面体面地生活下来，让他们能享受和市民一样的基本公共服务。

　　农业转移人口市民化的过程，实质上也是基本公共服务迈向均等化的过程。在基本公共服务方面，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出：“2020年，农民工随迁子女接受义务教育的比重不低于99%，城镇常住人口基本养老保险覆盖率不低于90%，基本医疗保险覆盖率达到98%。”中央城市工作会议也提出：“要加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革。”《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出：“推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。保障农民工随迁子女以流入地公办学校为主接受义务教育，以公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为主接受学前教育。实施义务教育‘两免一补’和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带政策，统筹人口流入地与流出地教师编制。组织实施农民工职业技能提升计划，每年培训2000万人次以上。允许在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，加快建立基本医疗保险异地就医医疗费用结算制度。”

　　“物”的城镇化是手段，而“人”的城镇化是目的。

　　首先，要清楚地认识到，“半城镇化”人口大量存在，城镇化质量并不高。城镇人口中高达三分之一的农村流入人口无法享受城镇户籍待遇；大量新生代农民工不可能返回乡村，城镇内部存在反差巨大的二元结构。

　　其次，资源环境约束瓶颈突出，“生态环境危机”空前严峻。快速城镇化造成土地、水资源和能源的高速消耗，区域性复合型大气污染事件频发，并达到历史最严重水平。

　　第三，区域发展不平衡，城乡发展差距显著。中西部地区城镇化发展滞后，城乡差距不断扩大，城镇化发展严重忽视县域、乡村发展和对农业现代化的服务带动。

　　再次，资源、资本、人才和科技等过度向大城市集中，县和村镇发展严重受阻。特大城市“巨型化”发展，无序蔓延；中小城市和小城镇发展受到种种限制。

　　第五，城镇公用设施建设严重滞后，交通拥堵、安全隐患等“城市病”凸显。基础设施和公共服务设施建设欠账严重，大城市交通严重恶化，缺乏整体应对措施，城镇运行安全隐患日益突出。

　　第六，历史文化和自然遗产破坏极为严重，动摇中华优秀传统文化的根基。牺牲自然和文化资源追逐经济利益；文化审美和价值观扭曲，现代城市文化亟待建立；文化破坏从城市向乡村地区蔓延，仅存的乡土文化遗存岌岌可危。

　　第七，城市公共管理水平低下，应对群体性突发事件的能力明显不足。一些地方只顾追求企业和房地产发展等经济利益，忽视群众利益；城镇管理水平低下，数字化、精细化、智能化水平不高；科学决策缺失，应对群体性突发事件的能力明显不足。

　　最后，地方政府推进城镇化发展的观念存在严重偏差。一味追求城镇化速度，人为地“推进”城镇化；急功近利，热衷于“造城运动”；推动城镇化发展的路径单一，盲目攀比，脱离实际。

　　中国城镇化是和经济增长连在一起的，现在我们7.5%的经济增长，大概每年城镇化能提高0.5%至0.6%。以后我们速度会再放慢，如果到了2020年以后，是6%到7%的经济发展速度的话，城镇化速度就会减到0.4%~0.5%。因为GDP增加一个百分点，大概提供120万个就业岗位，没有足够的就业岗位，就不能实现城镇化。