问责制

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问责制 (Accountability System)

　　问责制是和权力密不可分的，它的逻辑基础是有权力就必然要负责任，只要在权力范围内出现某种事故，必须有人为此承担责任。严格意义上的问责制度的前提，是拥有清晰的权责，合理地配置和划分管理权力，以及合理的进退制度。让责任“归位”，使监督“强硬”，对失职和渎职的领导人员一律追究责任，使领导人员树立一种高度的责任意识和危机意识，处理好权与责的关系，促进从严治企，依法行企，是十分必要的。

　　首先，它区分了责任，是谁的责任由谁来承担。

　　其次，它重点追问的是负有直接领导责任的领导者， 既不会“一竹篙打一船人 ，把所有的责任人同等处理，更不会“只拍苍蝇不打老虑”， 只是拿具体责任者问罪。

　　第三， 问责制问的是“责”，追究的是具体问题的具体过错，不问功劳苦劳，不搞将功抵过，是真正的赏罚分明。

　　作为企业，某种程度上引入问责制，对建立现代企业制度、提高各级管理者的责任感、强化企业的全面管理，也是十分有益的。

　　首先，企业管理引入问责制，将使企业管理更加科学化、规范化、透明化，更大程度地调动每一位员工的积极性。同时也使各级管理人员备感肩负责任的重大，从而更加兢兢业业地努力工作，无论是厂长经理负责制，还是职业经理人，都会努力避免失误的发生、损失的发生、亏损的发生，为企业、股东、职工谋求最大利益。

　　其次，引入问责制，是企业建立现代企业制度的重要保障，实现制度管理的制度化。可以利用“问责制”这支“铁手腕”，切实改变管理者的工作作风，增强责任感，不仅要重视结果，还要重视过程；不仅追求经济效益，还要追求社会效益；不光看说的怎么样，更要看干的怎么样，从而以健全的规章制度为现代化企业制度的建立和发展保驾护航。

　　再次，引入问责制，可以促使企业建立并强化“硬管理”与“软管理”。硬管理就是要建立健全企业规章制度，明晰权责，奖惩分明，杜绝推诿扯皮现象；软管理就是积极营造推行问责制的氛围，将企业利益与职工利益结合起来，引导职工关心企业发展，维护自身利益，共同实施企业发展大计。同时，引入问责制还有利于提高职工的“参政”意识，及时发展企业发展中存在的各种问题和不良现象，提高职工自觉自愿参与企业管理的积极性、主动性。

　　(一)明确岗位责任。要通过机构改革的“三定方案”、工作分工和工作责任，对各岗位作出尽可能完备、细致的规定，要明确党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任，以便在实施责任追究时能够确定相应的责任主体，也让员工真正领悟自己岗位所负责任的内涵，认识到履行责任的重要性和必要性。

　　(二)明确工作事项。对年度工作，要根据公司发展规划，制定明确的目标和指标，如产值、任务开发、综合效益、安全质量等。对日常工作，要求机关各部门和各项目部根据年度目标，每月底上报次月工作计划，由办公室汇总后用电子邮件下发，月底对照月初工作计划进行总结和分析，再制定下月工作计划。为什么我们常遇到更换一个项目经理或部门负责人，都会暴露出许多问题，其原因就是我们许多事情未能跟踪落实，一些问题一直捂着，换人之后才暴露出来，有时等发觉之时已非常严重。

　　(三)制定问责文件。在问责文件中，一是要确定问责事项，明确发生什么样的情况或事情启动问责程序；二是要规范问责程序，就是要规定在问责事项发生后，谁来启动问责程序，如何确定问责对象、如何核查、如何追究等；三是要充分保证被问责人的申辩和申诉权，问责决定作出后，被问责人在一定时间内享有申诉的权利。

　　(四)实施问责。就是在平(日)常工作、年度考核和监督检查中，当发现问责事项后，相关部门依照问责文件启动问责程序，依据岗位职责和工作安排确定问责对象，并做到问人与问制同时进行，在事情发生后不仅对人进行问责，还要进行制度层面的问责，进而进行制度的改进，不能白交学费，要研究产生事故的根源，看问题究竟发生在哪个环节?是制度存在缺陷，是执行不力，还是监督未能到位。

　　(五)加强配套制度建设。问责制的真正实行，还需要健全相关配套制度予以支持。要本着与时俱进的原则，对现有的规定、制度认真进行清理，该修改的要修改、该整合的要整合，以增强其适应性(针对性和可操作性)。要本着开拓创新的原则，有针对性的推进相关制度建设。既要着力解决有关问责的实体性规范的空当问题，又要着力解决现有制度有关问责规定的细化和配套问题，还要着力解决确保问责制度都能得到有效的运用和执行的程序和机制问题。一般应建立或修订员工处罚条例、安全质量管理办法、项目成本管理办法、党委会议事规则、总经理办公会议事规则、人事管理办法等配套制度。

　　(六)营造问责文化。在问责制度和相关配套制度建立之后，单位领导要带头大力倡导并实施问责制，从而变成为大多数员工共同遵守的制度，必须让全体员工尤其是中高层管理人员参与进来，让员工感到自己参与了公司管理，从而营造出问责文化。具体做法：可以运用各种方法和工具，让单位领导和大家一起认真地思考和研讨：我们为什么要问责，我们为谁问责，我们问责的目的是什么?我们如何达到目的?我们以什么样的态度和观念来对待问责?我们的公司应该提倡什么?不提倡什么?……

　　(一)问责事项要抓住根本。

　　问责，不能不分轻重大小把单位所有问题统统拿出来问责，什么问题都问责，其结果往往什么责都问不成。因为，人无完人，任何人在生活、工作中都难免会有过错过失，如果都拿来问责的话，那将出现人人都被问责的局面，这显然是不可取的。再说，这么大的工作量也无法完成。所以，对应当问责的问题和事项必须设立门槛，只有那些事关全局、比较典型、比较严重、不良影响较大的问题或事项，才能拿出来问责。如年度工作责任目标任务无正当理由未能完成；重大决策程序执行不力，个人独断专行，导致重大决策失误的；选拔任用干部违反规定程序、原则和纪律的；任职区域内发生重特大安全、质量、行车责任事故的；发现严重违反财经纪律行为或项目严重亏损、潜亏的；商务活动中违反规定，造成重大损失的等。

　　(二)责任核定要过程与结果并重。

　　在问责事项发生后，不光看事情的后果，还要看员工处理事情过程中的态度和行为是否及时、努力和负责，要把这些因素在核定责任时考虑进去。在事情发生后积极施救是职责所在，而瞒报事故，给企业带来进一步的损失的，就是对企业、对自己的不负责任。如果在事情发生后，员工做了他能做的一切，那么责任就该相应轻一些。如果采取不作为的态度，或者试图隐瞒事实，就应该不折不扣地加以问责。问责的目的不是为了问责而问责，而是为了教育和帮助员工。

　　(三)问责程序要可行和具有严肃性。

　　要按照宁缺无滥的原则，力求做到每一个条款都是可行和管用的，没的把握落实的条款宁可缺少。在现有情况下，有充分把握能做到什么样子，就做出什么样子的规定，必须把理想化的、形式主义的水分充分挤干，决不能放弃可行性原则去求完善、求严厉。同时，问责程序一旦颁布，那么就必须下决心狠抓落实，要坚决维护其严肃性，决不能把它当做摆设或宣传工具。

　　一、明确责任主体：要问谁

　　医院承担着救死扶伤、保持人民身体健康的重大责任，问责制是医院决策权、处方权、诊断杈、治疗权、医学证明出具权、收费管理权、资产处置权等权力行使的责任担保制度。它要求医院工作人员在拥有公共权力的同时，承担相应责任，防止滥为、误为、无为。因此，问责的对象是一切公共权力的使用者，包括以下几个方面。

　　1.个人：不仅仅指医院的书记、院长等领导干部，还应包括一切经组织安排、被授予公共权力的人，从医护、医技、药剂、管理人员到水电、锅炉、清洁等后勤人员，如有违反其职责的行为。就应当被问责。

　　2.科室：是医院公共权力的执行层，如人财物的调配、诊疗计划的制定、医疗质量的管理、医疗安全的保障、医患关系的协调、医疗纠纷的化解等，担负着不小的责任。对科室的问责，归根到底还是对“人”的问责，凡科室发生失教、失管、失为、失察、擅权，就应当对该科室负责人及当事人追究失职责任或滥用职权责任。

　　3.医院：是依法成立的权力主体，行使有关法律、法规授予的公共权力；作为社会的基本组织、基本单元，又是一个责任主体，必须遵纪守法、实现政府的政策目标，为社会提供合格的公共产品；同时还是一个靠市场求生存、靠特色求发展的利益主体，应在社会效益为主的前提下追求经济效益。如果医院在维护人民利益上有过失，就应当被问责。

　　二、健全问责体系：谁来问

　　1.内外问责相结合

　　在医院内部通过支部会、院长办公会、工休会、职工民主生活会等渠道开展批评与自我批评，领导干部作为表率，带动全体职工紧密联系个人的思想、工作和作风，从世界观上进行剖析，找出不足，加以整改。在医院外部，在政府组织领导下，整合财政、物价、税收、监察、审计、劳动、人事、医保、药监、新闻等职能部门形成合力，对完善医院管理进行有效的外部问责。

　　2.上下问贵相结合

　　向上伺责是指健全患者投诉受理机制，支持患者通过信访举报等渠道向卫生主管部门对医院进行问责。向下问责是指卫生行政部门作为医院的主管部门 ，避免错位、越位、缺位。切实从“办医院”向“管医院”转变，加大卫生执法力度，提升监管水平，倾听群众意见。

　　三、明晰责任内容：问什么

　　不能仅仅把“问责”理解为处理医疗事故责任、安全事故责任等，应从保护人民健康、促进经济建设、维持社会稳定大局出发，从立体的角度来看待问责责任。

　　1.责任重点

　　全面的问责责任应当包括：

　　(1)依法执业责任，对“地下诊所”、“假医生”、无证行医、非法出租承包科室、非法医疗广告、服务能力与其功能不相适应的行为等，要进行问责；

　　(2)决策责任，对不认真执行民主集中制及领导班子议事规则的，重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用不事先向上级报告的，不经领导班子集体讨论就作出决定，造成重大损失浪费的，规避基建工程、药品材料、医疗设备公开招标、投标、评标、定标的行为，要进行问责；

　　(3)公共管理责任，对在承担突发公共卫生事件和重大灾害事故紧急救治、组派救灾医疗队、卫生下乡支农等政府指令性任务中失职，造成公共管理重大损失的行为，应进行问责；

　　(4)医疗质量责任，对疏于医疗质量管理，未严格执行规章制度、技术操作规范、常规、标准，损害病人的生命权、健康权，造成医疗责任事故的行为，要进行问责；

　　(5)医院服务责任，对违反职业道德 推诿、拒诊患者，小病大治、开单提成，利用职务之便索拿卡要者，以医谋私者，尤其要进行问责；

　　(6)绩效责任，对工作效率低，经济运行状态差，资产负债率高，职工合法权益得不到切实保障，群众意见多的医院管理行为，也要进行问责。

　　2.责任层次

　　从医院各部门、各岗位、各环节的内在联系，多角度分析，责任呈现多个方面。上下责任方面，下级的执行责任要问，上级的领导责任也要问；主次责任方面，直接责任要问，间接责任也要问；正反责任方面，正面的违规操作、乱履行职责要问，反面的冷漠消极、不履行职责也要问。

　　3.责任类别

　　一般而言，承担责任的方式有三类：法律责任、政治责任、道德责任。问责先要从最高的法律责任问起，凡触犯了法律，就要承担相应的法律责任；其次是经严格界定、区分。未触犯法律但违反了党纪政纪规定，就应承担相应的政治责任，受党纪、政纪处分和组织处理；再次是当事人行为引发了群众义愤，经严格界定，既未触犯法律叉未违反政治纪律，就应承担道德责任。如公开赔礼道歉等。这三类责任既相互联系叉各自独立，不能相互代替，不能以下位责任追究代替上位责任追究，更不能大事化小、小事化了。

　　四、把握科学方法：怎么问

　　1.严格职责划分

　　医院按照管理工作的需要设置合理的组织机构和工作岗位，因事设岗，以岗选人；各职能部门、各岗位上的人员都有明确的分工和责任；明确规定各职能部门、各岗位上的人员处理、审批、开展业务和行使管理职责的权限；明确各岗位临时缺人时的代理办法，明确各岗位上的人员发生更替、工作交接时必须履行一定的书面手续等。只有在明确而又严格的责任体系内，才有可能实行严格意义上的问责制。

　　2.依靠公众参与

　　坚持严格执法、全面真实、及时便民的原则，把人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益的公共服务事项、医疗服务收费标准、药品价格等作为医院政务公开的重点，尊重患者的知情枞、选择权；主动接受各监督主体对医院工作的督查；建立健全受理群众举报违纪违法行为的机制；依法保障人民群众对医院及其工作人员进行批评、建议、控告、检举等权利。只有在公众普遍参与、彻底监督的基础上，才能形成“问责”的良好氛围，使问责制度沿着法制化、规范化、民主化的轨道前进。

　　3.规范问责程序

　　一是严格依法问责，各问责主体依据法律法规和纪检监察条规规定的内容、途径、方式、程序进行问责，采取述职、考评、监察、检查、审计、质询、信访、举报、民主评议等多种形式来保证归集责任的有效性；

　　二是合理确定责任，建立纪检、监察、组织、人事、卫生部门联席会议制度，会商责任认定，从过失的利害关系、程度大小、主客观因素来确定责任的主体、种类和大小，保证责任确定的严肃性；

　　三是实行分类处理，规范实施责任追究，建立健全检察、纪检、监察、组织和人事责任追究处理协调机制，会商处理意 ，问责方式包括法律处罚(如吊销执业许可证、判刑、剥夺政治权利、经济赔偿、罚款等)、党纪政纪处分、组织处理(如免职、降职、通报批评等)、辞退、除名、自我引咎、道歉等，做到处理处分适当，避免畸轻畸重现象发生，保证责任追究的准确性。

　　问责制在各层级会计监督中的应用

　　会计监督引入问责制，目的是对会计监督作必要的补充，是会计监督制度落到实处的重要保证。新《会计法》构建了单位内部监督、国家监督及社会监督三位一体的会计监督模式。下面分别讨论问责制在这三个层次的会计监督中应用的具体问题。

　　二、国家监督中问责制的应用

　　国家监督主要是指财政、审计、税务、各行业监管委员会等有关部门依据法律、行政法规的规定和部门的职责权限，对有关单位的会计行为和会计资料所进行的监督检查，是我国会计监督体系的主导。国家监督职能落实的如何直接关系到会计监督作用的发挥。因此加强国家监督的强有力的措施就是引入问责制。国家赋予财政、审计、税务、各行业监管委员会等部门对会计工作的监督权和行政处罚权。这些监督部门就要严格执法，严肃查处弄虚作假行为，把处理事务与处理责任人结合起来，追究责任人的责任，彻底改变过去对违法违纪单位和部门对事不对人，违法单位交钱了事，责任人安然无恙，违法成本低廉，违法问题屡查屡犯的局面。

　　在国家监督中引入问责制，不仅要追问被监督单位有关人员的责任，同样也要追究监督者的责任。会计监督是通过法规制度的制订、执行和监察三个环节进行的。在法规的制订环节，由于我国改革步伐较快，新旧制度的交替比较频繁，形成了新旧法规制度的“真空地带”，有的法规已经滞后，而有些法规并不完善有疏漏，这种情况下造成的法规制度对会计行为约束不力，会计监督职能弱化的后果，有其客观历史性，不便问责。在法规制度的执行环节，法规制度靠各单位的会计部门和会计人员来执行。

　　但由于会计人员具有既代表国家行使所有权的监督又代表企业行使经营管理权的监督双重责任，在国家与企业利益发生冲突时，会计人员很可能首先考虑自己所在企业的利益，利用法规制度中的漏洞，甚至采用各种违规手段来维护企业利益，这种情况下导致会计监督职能弱化的后果，就要由财政、审计、税务、人民银行等部门行使国家监督职权，追究有关单位和有关责任人的责任。在法规制度的监察环节，过去对违法违纪单位往往是交钱了事，甚至睁只眼闭只眼，责任人不被追究，违法成本低廉，违法问题屡查屡犯。究其原因是没有形成对监督者反监督的机制，使国家监督只是形式主义。引入问责制，正是要解决这个问题。每一次会计检查，既是对被查单位的检查，又是对上一次检查组的检查。如果哪个检查组对被查对象“手下留情”，或由于责任心不强未检查出被查对象的违法行为，使违法者在此次检查中逃脱法律制裁，而在今后的检查又被查了出来，就要追索上一次监督者的责任，使监督者既要本着高度的责任心，自觉加强学习，提高业务水平，炼就一双火眼金睛，去做好会计监督工作，又要提高执业道德水平，不敢做老好人。这种逆向追索机制正是问责制的威力所在，不管在哪个层次的会计监督中都要发挥作用，使老好人无处遁形。

　　三、社会监督中问责制的应用

　　社会监督不力是造成当前会计监督弱化的外部原因。根据国际惯例，管理企业的财务活动要交给社会监督，即交给那些具有“经济警察”作用的注册会计师进行监督。但当前我国的会计师事务所由于体制原因、执业标准、人员素质、执业环境等问题，使社会监督作用无法正常发挥。最典型的是上市公司财务报表的造假问题。最近，一个叫夏草的财务研究者，在他个人博客上发表报告，认为有10 家在上海证交所上市的公司，在2007 年年度报告中涉嫌虚假信息披露、粉饰财务数据等问题，造假数额最高的达到数10亿元，最低者也在亿元以上。在央视日前播出的《经济半小时》节目中，夏草说自己从1500多家上市公司随机选择了200 多家公司的年报进行分析，从中找出了10 家有问题的公司。

　　上市公司要接受社会公众监督，尚且对造假乐此不疲，其他经济单位的造假现象就更多了。要揭露公司可能存在的造假行为，不仅需要监管部门提高监管水平，更需要动员社会力量，建立起“全民性”的监管网络，使造假行为无可遁形。

　　财务报告的审计权交给了会计师事务所，会计师事务所又是由公司出钱聘请的，这种制度很容易使双方达成利益共谋，从而共同制造侵害投资者利益的陷阱。因此，市场需要有像夏草这样，摆脱了与上市公司存在利益链条束缚的独立研究者，他们应该成为会计社会监督的重要组成部分。回顾以往揭露的一些造假公司，如蓝田、银广夏等，也都是由独立研究者首先发现问题，才最终使其原形毕露的。但是，像夏草这样的研究者，毕竟又不是市场的执法者，他们的研究报告只是为证监部门提供了有针对性的线索，证监部门完全可以按图索骥，对这些公司展开调查，拿出令人信服的结论。果然是造假，就要追究上市公司和会计师事务所的责任。

　　四、内部监督中问责制的应用

　　在单位内部，会计责任是按照职能分工进行分解的。《会计准则》明确规定，单位领导对本单位会计信息的真实性和完整性负全责，具体的会计工作又是由会计部门来完成，所以具体的责任又要落实到会计部门及其各岗位相关人员。会计记账规则是“有借必有贷，借贷必相等”，那么在工作中，当错误发生时，追究责任也要遵循“有权必有责，权责必对等”的规则，这是不难理解的。实行“问责制”更加明确了与其权力发挥相对应的责任追究或承担机制，以及“有权必有责，用权受监督”，“人人要负责，事事有人负责”的权责意识。把权力与责任紧紧联系在一起，有利于从会计人员到各级领导在行使权力时，有一种压力感，一种责任心，从而及时反省自我及企业行为，减少和避免因内部会计控制不完善而引起的损失，或者在损失发生时得到及时的制止和弥补。

　　五、会计监督中引入问责制需解决的问题

　　1.何事需要问责

　　总体来说，在财务会计工作中违规操作，违反党和国家的财经纪律的都应当追究责任。小到日常工作失误，只是违反单位内部制度规定，未造成大的影响和损失的，应该在绩效考核中有所体现。大到违反党和国家的财经纪律，造成大的影响和损失，就要追究相关责任人的责任，按违反财经纪律处罚办法进行问责。

　　2.谁应该被问责

　　由于财会工作的特殊性，一件事故责任，不仅仅涉及一个人。

　　从横向看，一般都设置岗位互相制约，一笔经济业务往往不是一个人独立完成；从纵向看，一般独立法人单位，从最底层的财会工作人员到最高领导至少有5 级，而实行一级法人制度的中央企业如银行，从总行到各分支机构营业网点的柜台一线人员要有10级以上，还未包括行业监管部门。也就是说，当发生经济责任甚至刑事责任时，要追究哪些人的责任，追究到哪一级别的责任呢？这就要遵循“有权必有责，权责必对等”的规则。下面通过个案来讨论这个问题。

　　以文章开头提到的邯郸市农业银行金库特大盗窃案为例（此案业已结案，在此引用仅作理论探讨，并不针对任何人。虽然此案已超出会计监督的范围，但对讨论问责制在会计监督中的应用仍有帮助——笔者注）。此案中，中国××银行总行责令河北省分行行长瞿××引咎辞职，亦即本案的问责，仅到省级行长为止。

　　张××副行长涉嫌渎职犯罪被刑事拘留，依据是2004 年12 月至2006年底，邯郸农行成立直属营业部接收金库及组建现金管理中心以来，张××作为主管金库的副行长，未依照《中国农业银行河北省分行现金业务操作规程》中关于“主管行长每半年至少进行一次全面查库”的规定，履行对金库的查库管理职责。在长达两年多的时间内，张未组织进行过查库，也从未有查库记录。该行规定省级分行“主管行长每半年至少进行一次全面查库”，那么总行级的主管行长要不要每年进行一次全面查库呢，在长达两年多的时间内，总行有没有人来查过库？这里强调的是权责对等原则。不是一出事，就不管三七二十一搞诛连九族。多大的事，该由哪一级负责，应该是很明确的。

　　各层级对人事任免、贷款审批、费用开支等都有明确的权限设置，总之，各级都有权，只是大小不同，有个限度。据知，有的银行5000万元以上的贷款就要总行批，有的还要高一些，也有的低一些。那么，有权就该有责，5100 万元被盗，天文数字了，该负责任的只是省级分行以下的有关人员吗？除了权责对等原则，还有事件发生的时间跨度和责任人该承担责任的期限问题需要讨论。假设本案发生在张副行长主管金库工作半年内，当然不会追究他的渎职罪，最多是负有主要领导责任，免职就有了交代了。问题是，案件发生在张副行长分主管金库工作二年了，二年内张副行长应该全面查库4 次，可他一次也没查，追究他渎职罪，活该。

　　然而，还要考问，张副行长每半年要全面查库一次，依此类推，比张副行长大一级的可一年查库一次，大二级的一年半或二年查库一次总应该吧？可事实上有这样规定了吗？没有。是制度的漏洞，还是制度只管下不管上？问责制要求还要有人对张副行长的履责情况进行监督检查，而没有履行这种监督检查职能的也要被追究相应的责任。这就是问责制的核心——一追到底，这个底在哪里？权之所在，责之所承！

　　3.由谁来问责

　　明确问责主体。再好的制度办法，没有人认真贯彻执行等于空谈。问责往往取决于领导人的意愿和意志，由最高行政领导确定是否要问责，最高领导重视了，问责就进入实践，其力度也大，最高领导有其他考虑了，问责就会退而变成次要工作，力度下降，有时候甚至是停止运作。

　　与有权力的行政领导人相比，需要承担责任的人员，往往是下级，在问责过程中，往往处于十分消极被动的地位。而一旦上下级之间、监督者与被监督者之间形成了利益同盟，就会出现问责主体缺位。

　　解决问责主体缺位问题，需要割断“问”与被“问”之间的利益关系。