经济行政合同

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　　经济行政合同，是指国家经济行政机关为实现经济行政管理的目标，依法与相对人就某些特定经济行政事务签订的协议。经济行政合同是政府管理的一种有效方式，西方国家广泛用于经济发展，资源开发、科学教育、公益事业管理等各个方面。在我国，随着经济体制改革的深入和政府职能的转变，也出现了形式多样的经济行政合同，土地承包合同、国有土地出让合同等。它与一般合同的不同之处在于：

　　(1)订立合同目的的惟一性。订立经济行政合同的目的就是为了实现经济行政管理目标，满足社会公共利益的需要，这种目的的惟一性是经济行政合同区别其他合同的显著特征。只有以执行公务为目的的合同才是经济行政合同。经济行政合同目的的公务性是由经济行政机关的地位所决定的。经济行政机关是代表国家行使经济行政权，管理国家经济行政事务的组织，其所作出的任何经济行政行为都是与国家经济行政权不可分的，而国家经济行政权力的行使只能以公共利益为目的，经济行政合同行为当然也不能例外。经济行政合同目的的公务性并不排斥在一定合同中的经济利益取向。

　　(2)合同主体的单一性。单一性是指经济行政合同的一方当事人必须是经济行政机关。在我国现行法律体制中，能够作为经济行政机关的主要是各级国家经济行政机关。只有经济行政机关作为合同一方，并且围绕着经济行政管理的目标而签订的合同才是经济行政合同。经济行政合同主体的单一性还反映在合同相对人的单一性上。尽管经济行政合同种类繁多、形式各异，但经济行政机关在选择合同相对人时，往往有诸多限制，如农村土地承包合同中，承包人往往是特定行政区划中的农民。

　　(3)合同主体地位不对等。地位的不对等表现在：第一，经济行政机关是代表国家参与经济行政合同，并以国家强制力保证合同得到履行，所以在合同关系中始终处于主导地位。第二，主体双方意思表示不对等。经济行政机关依据经济行政管理的需要，单方面确定合同的主要条款，相对人不能就此进行讨价还价。第三，主体双方在合同履行、变更、解除等方面的不对等。经济行政机关对合同的履行拥有检查、监督的权力，可以依据公共利益的需要单方变更合同甚至解除合同，经济行政相对人则根本不具有这种权利。

　　(4)合同救济手段的特殊性。经济行政合同关系主体地位不对等，所以发生争议后所采取救济手段也不同于平等主体之间的救济方式。“公法上契约，则以公法上关系为内容，为公法上关系，固不得为民事诉讼之目的，故公法上契约虽有争执，除法律有特别规定者外，固不得以民事诉讼请求救济。”在大陆法系国家，普遍以行政诉讼方式救济。在英美法系国家虽然没有经济行政诉讼，但其在普通法院救济方式上适用许多独特的救济原则。^[1]

　　概括地说，经济行政合同具有如下特征：

　　1．经济行政合同是一个双方法律行为。这是作为合同的必备条件，合同必须是确立、变更和消灭双方相互间权利义务的法律行为。对经济管理机关而言，这是一种特殊的管理行为。它与经济管理机关依单方面意思表示即可成立的行政命令不同，是一种双方法律行为，没有相对人的意思表示，该行为不能成立。

　　2．经济行政合同要求双方意思表示一致，但又允许经济管理机关保留一定的特权。前者表明了合同的基本属性，与民事合同一样，没有双方意思表示一致，合同关系不能成立。例如，在某单位与经济管理机关之间签订的经济承包合同中，双方显然是管理与被管理的关系，但若无相对人的承诺，合同关系便不能成立。后者表明了合同的“行政”属性，即经济行政合同在履行过程中，经济管理机关又具有某些单方意思表示的特权。由于经济和经济问题的广泛性、复杂性，经济管理机关有权根据经济问题和经济管理目标的变化，及时指挥合同的履行，在经济状况发生重大变化时，有权变更甚至解除合同等等。但是，即使是这种特权也不同于单方面性的经济行政行为：第一，经济管理机关的这种特权是以合同为基础的，它是经管理相对人认可的一种特权；单方面的经济行政行为基于双方当事人的地位不平等而无需经过对方的同意即可发生效力；第二，经济管理机关在合同中特权的行使以社会公共利益之必需、且当事人的行为违反社会的公共利益为前提，以给予适当的补偿为代价。单方面的行政行为则不具备这一特征。简言之，经济行政合同的订立必须双方意思表示一致，经济管理机关的特权也必须照顾相对人的利益。可以说，这是一种内在的意思表示一致。

　　3．必须以经济管理机关为一方主体。这一特点使经济行政合同符合一般行政行为的特点而不同于民事合同。民事合同是平等主体之间的协议，对合同双方而言，当事人可以自由选择另一方。而经济行政合同只能是经济管理机关之间、经济管理机关与相对人之间签订的合同，合同至少有一方必须是经济管理机关，当事人不得自由选择。民事合同的双方，在确定、变更、终止民事关系时，相互之间始终处于平等地位。而经济行政合同的双方，在确定变更、终止合同关系前，是基于管理与被管理的关系；在合同关系成立后，也以一方享有特权为特征。经济行政合同仍体现了双方当事人地位不平等性这一行政行为的基本特征，因此，它不是民事行为，而是行政行为。它不同于民事合同，目的不在于直接的经济利益，产生债权债务关系。民事合同尤其是经济民事合同的结果可能客观上有利于整体经济利益，但它最直接的目的是法人或公民的本身利益。而经济行政合同的直接目的是为了实施经济管理，有利于公共利益，因此，它不能完全遵循自愿、乎等、互利和等价有偿的原则。

　　由于经济行政合同目的的特殊性，使得其与民事合同具有很大的差别。首先，在合同条款中常常规定了经济管理机关的特权；其次，为保证经济管理职能的实施，有些合同的签订不是自愿的，而是带有强迫性；第三，合同的标的不是价值规律的体现，而是公平原则的体现。

　　目前，我国有关行政合同的分类还很小统一。在行政合同尚处于初步发展的状况下，我们主张不应对其进行过细分类。可以将经济行政合同分为：

　　(1)国有资产运用合同。它是指经济行政主体根据经济行政管理的需要，为维护公共利益而与经济行政相对人就国有资产出租、出让、承包等签订的协议。在我国，国有资产范围广泛，形式多样。其所有权主体是以国务院为代表的国家。这种主体的惟一性，决定了大量国有资产的运用、管理工作，只能由经济行政机关来承担。随着经济体制的转换和政府职能的转变，经济行政机关管理国有资产的形式发生了深刻的变化，合同化管理渗透到了国有资产管理的各个领域。国有资产运用合同具有以下特点：一是合同的标的是国有资产，既包括有形资产也包括无形资产；二是合同除有公务目的外，还有经济价值取向；三是缔结合同的方式大都采用招标；四是合同相对人的选择范围广泛。目前，国有资产运用合同在我国数量多，内容已涉及大部分的国有资产领域。

　　(2)公共事业管理合同。公共事业管理合同是指经济行政机关为了实现经济行政管理目标，与经济行政相对人就满足社会上大多数人需要所经营的各类事业的管理达成协议。现代社会公共事业日益发展，公共事业范围也越来越广泛，已深入到教育、科学、文化、卫生、邮电、交通、社会救济、环境保护等各个方面。对公共事业的管理已成为政府管理的重要内容。公共事业管理合同具有以下特点：一是合同标的都是公共事业及相关事项；二是合同的目的始终是围绕着公共利益；三是合同客体广泛，包括物、行为及智力成果；四是合同缔结方式多样，包括招标与直接磋商。经济行政机关对公共事业采用合同化管理，既能减轻纳税人税负，又能促进公共事业发展。

　　(3)经济行政权力适用合同。经济行政权力适用合同是指经济行政机关为实现经济行政管理目标，就合理、适当行使经济行政权力依法与相对人签订的协议。经济行政权力是国家的专属权力，其他任何社会组织都不享有此权。但这种公权力的行使除了由法定的经济行政机关行使外，还可在遵循行政法治原则的要求下，依据一定的法则，准予其他组织或个人行使。经济行政机关为了确保经济行政权力正确、适当、合法地行使，并将行使此种国家权力的需要与法律后果具体化为合同条款，使相对人权责明确，恪守合同。经济行政权力适用合同具有以下特点：一是合同的标的是经济行政管理行为；二是合同的目的是确保实现经济行政管理目标；三是合同的缔结方式以协商为主。

　　(4)经济行政专项合同。经济行政专项合同是指经济行政机关就特定的经济行政事项与相对人签订的合同。经济行政机关在特定时期，对某些单一的经济行政事务有着具体的目标，但实现这一目标的手段复杂，环节众多，凭单纯的经济行政命令方式难以规范经济行政相对人的行为，也不能充分发挥相对人为实现管理目标所应有的积极性、创造性。用合同方式将经济行政机关对该经济行政事务的目标要求转化为合同条款，使相对人所负的经济行政法上的义务转化为合同义务，并将经济行政奖惩与履行合同的效果相结合，可以起到简化经济行政执法环节，提高经济行政效率的作用。经济行政专项合同具有以下特点：一是合同相对人与经济行政机关之间具有隶属关系，并对该事项负有经济行政法上的义务；二是合同的标的是经济行政合同相对人的作为行为；三是合同的缔结方式单一，合同内容由经济行政机关预先设定。经济行政专项事务合同化管理已在经济行政执法中广泛采用。

　　经济行政合同是一种灵活的行政行为，它作为双方意思表示一致与保留经济管理机关一定特权的有机统一体，在经济管理中发挥着日益重要的作用。

　　(1)经济行政合同既能发挥相对人的积极性又保留了管理者的一定特权。从经济行政合同的特征可以看出：它既不象经济行政命令那样僵硬，又不象民事合同那样随便。在经济行政命令中，相对人处于消极的被动地位，只负责执行而无须负责执行的结果；但在经济行政合同中，事先确定了双方当事人的权利义务，相对人必须对执行的结果负责，因而有利于发挥他们的积极性、主动性和创造性。并且，如果发生相对人违约的情况，经济管理机关有权依合同追究其责任。

　　(2)经济行政合同在很大程度上可以弥补单纯行政命令的不足，弥补法律规定不完善、地方规章效力不足的现状，并可根据不同的情况，作出严于法律、法规的约定。在我国，多种经济成分并存，不同经济利益群体的出现，使得经济管理不可能单纯依靠行政命令手段，必须以经济的、法律的手段加以补充。而在目前，我国的经济管理法规尚不十分完善、地方立法更欠完备的情况下，经济管理机关可以根据经济管理的目标和职能，根据实情、变通处置，以经济行政合同的方式弥补其不足。

　　(3)经济行政合同是遵循经济管理社会性、灵活性特点，灵活管理的有效手段。经济管理必须以价值规律、市场机制的作用充分发挥为前提，且对于经济的管理，是自然过程与社会过程的统一，以强硬的行政命令手段是难以奏效的。然而，国家为实现管理经济的职能，使经济的发展符合协调发展的要求也必须要表现出一定的意图，这时，采用经济行政合同的方式比单纯的行政命令要好得多。经济行政合同既便于实现国家管理经济的意图又保留了制裁对方违约的可能性，而且可以发挥相对人的主动性和创造性。经济管理部门通过合同的形式，将管理建立在科学的、符合经济发展规律的基础之上。

　　经济行政合同的订立，较之于民事合同，在订立的权限、方式和相对人选择上受到一定的限制，一般不如民事合同自由。经济管理机关作为国家意志的执行机关，无权自由处分公共权力。

　　(1)经济行政合同的缔结权限。经济管理机关订立经济行政合同的依据是什么?这是一个尚存争议的问题，在我国目前情况下，经济行政合同的缔结大多根据经济政策，而缺乏法律的明确规定。但从长远来看，必须以法律形式确定经济管理机关签订经济行政合同的权力，以保证经济行政合同的稳定性及其运用范围，克服相对人的怕变心理。

　　作为国家经济管理机关，只能在其管辖的经济事务范围内签定经济行政合同。但由于现在我国经济管理机关的权限因种种原因尚不稳定，因此，凡涉及重大问题且有权限争议时，应由政府协商，并取得明确授权。

　　(2)经济行政合同订立的方式。经济行政合同的订立方式主要有二种，一是要约和承诺，二是招标。

　　要约和承诺。要约也叫提议，是指经济管理机关向相对人提出签订某项合同的建议。其内容包括：建议或要求对方签订某一内容的行政合同；提出该合同的主要条款以及可能涉及的主要问题；要求对方答复的期限。承诺即相对人一方对于经济管理机关提出的要约表示完全接受。承诺与要约一样，也是一种具有法律意义的行为。承诺一方应对自己所作出的承诺承担法律后果。通常承诺一旦作出，即意味着合同的成立，由此便确定了当事人之间的经济行政合同方式。

　　将经济行政合同的订立过程从理论上可概括为这二个步骤，但在实践中一个经济行政合同并不是一次要约和承诺就能成立的，往往要经过当事人反复磋商和酝酿，既要约——复要约——再要约过程，直至完全接受，双方达成完全一致的协议，才使合同有效成立。

　　招标。招标不同于要约的地方在于，经济行政机关进行招标，仅是一种“要约的引诱”，其所涉及的对象并不特定，它是一种鼓励相对人竞争的订约方式。

　　招标是指由经济管理机关发出招标通知，以求投标人，各投标人分别提出自己的条件，最后招标人从中选择提出最优条件的投标人(中标人)与之订立合同。招标一般要经过招标、投标，开标、评标、定标等程序，各程序分别具有不同的法律效力。

　　经济行政合同订立的两种形式是由于其特性所决定的，经济行政合同作为一种行政行为，应防止经济管理机关的浪费及营私舞弊，因此，必须对经济管理机关选择合同当事人给予一定的限制；但同时，相对人又必须得到管理机关的特别信任，才能实现合同目的，为此，经济管理机关又必须有权自由选择当事人。基于此，经济行政合同的订立必须遵循公开和竞争原则，经济行政合同的订立方式正是这些原则的体现。

　　(3)经济行政合同的主要条款。经济行政合同的条款，是经济行政合同的核心，它直接反应着合同双方的权利与义务，同时也是当事人履行合同的基本依据，经济行政合同的主要条款应包括三大类：第一类是一般行政合同所应具备的主要条款，包括标的、经济指标、价款和酬金、履行地点和方式、违约责任等五项。这是任何合同都必须具备的条款。第二类是根据法律的规定或按经济行政合同的性质所必须具备的条款，这是各种具体合同中所特有的必备条款，其内容取决于经济法的明确规定或合同的具体性质。第三类是当事人一方要求必须规定的条款，如经济管理机关因其特殊性所享有的特权并经相对人认可的特殊要求。

　　经济行政合同的履行在实践中存在的问题较多。从合同订立的情况来看，一个重要的特点是当事人双方的合同责任有较大的差别。一般来说，相对人一方的责任及其奖罚都是明确具体的，而经济管理机关的责任则难以明确具体，根据现有的各种合同中关于经济管理机关一方义务的含糊措词很难依法追究其责任。因此，解决经济行政合同的法律依据问题，是保证合同履行的一个重要条件。

　　从理论上讲，国家运用法律手段调节经济行政合同关系的目的在于对经济行政合同赋予一定的法律效力，从而使合同的履行建立在法律的强制要求和拘束下。具体而言，合同的法律效力体现为四个方面，即：合同当事人必须依照合同的规定，以积极的态度和自觉的行为实现合同所设定的权利义务，合同经依法成立后，一方当事人不得随意变更和解除；一方当事人因过错使合同不能履行或不能全面履行的，违约者应承担法律责任；因合同而引起纠纷时，当事人可以请求仲裁机关或人民法院对纠纷作出仲裁或进行判决。

　　但是，由于经济行政合同的特殊性，使其履行具有显著的特点：其一是经济管理机关在合同履行中享有特权；其二是相对人也享有一般民事合同所没有的权利。

　　经济管理机关的权利主要有：要求相对人本人履行权；指挥合同履行权；单方面变更合同标的权；单方面解除合同权；制裁权。

　　相对人的权利主要有：应得报酬权；损害赔偿请求权；特权行为权；额外费用请求偿还权等。

　　基于这些特殊的权利义务，有必要对经济行政合同的履行进行深入研究，以特殊手段和措施保障经济行政合同的履行，保护公共利益和相对人的合法权利，以利于经济行政合同的管理和经济行政合同纠纷的解决。

　　经济行政合同的法律责任是指经济行政合同法律关系主体违反经济行政合同义务，依法应承担的法律责任。这种法律后果表现为经济法律责任和行政法律责任。

　　经济法律责任。经济法律责任是经济行政合同法律关系主体违反合同而承担的经济制裁。主要有以下几种形式：第一，违约金。可由法律规定或合同约定，当事人一方因过错不能履行合同或不能完全履行合同时，应向对方支付一定数额的违约金。第二，赔偿金。合同当事人一方因违反合同而给对方造成损失，在没有规定违约金或违约金不足以弥补损失时应支付的一定的赔偿金。赔偿金在一定程度上可弥补损失或减少损失。经济行政合同由于与公共利益有关，订立之后不履行或不能完全履行势必损害公共利益，由此造成的损失应当由有过错方赔偿。第三，继续履行合同。违约方在支付了违约金、赔偿金之后，合同并未因此解除，如果守约方要求继续履行合同，违约方仍应继续履行。

　　行政法律责任。行政法律责任是经济行政机关对相对人违反合同的行为而采取的惩罚措施。主要有两种方式：一种是行政处罚，根据《行政处罚法》第8条规定，行政处罚主要有：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证(执照)、行政拘留。对违反合同的相对人及责任人员可选择适用上述处罚。另一种是行政处分，经济行政机关对违反合同的相对人所施行的制裁措施。相对人可以是公民个人也可以是直接责任人员。行政处分的种类主要有：警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看及开除等。

　　经济行政合同救济是指相对人在经济行政机关违反合同时请求有关国家机关裁决，以维护自身合同权益的活动。经济行政合同救济是针对相对人而言的，因为经济行政机关享有优先权，在相对人违反合同的情况下，可以运用国家行政权力，制裁、追究相对人的违约责任，而合同相对人在经济行政机关违反合同或滥用合同职权时只有通过一定的途径，才能得到救济。这种救济途径应当是行政诉讼。经济行政合同争议以行政诉讼程序救济是许多国家的普遍做法，以法国、德国为代表的大陆法系国家，认为行政合同属于行政法的内容，有关合同关系的争议由行政法院依行政法上的原理进行审查裁决。在英美法系国家，虽然只有一套法院系统，但在行政合同案件中也考虑适用行政法上的特别规则作出裁决。如美国政府合同案件作为特许权案件一部分，应接受根据《联邦行政程序法》的规定进行的司法复审。日本把行政合同纠纷称为公法上法律关系的案件，适用行政案件诉讼法，由普通法院审理裁决。我国在《行政诉讼法》颁布前，没有行政诉讼制度，行政合同长期被视为民事合同，对行政合同的司法救济一直采用民事诉讼方式。随着《行政诉讼法》的颁布实施，理论界多数学者认为行政合同案件应由法院行政庭作为行政案件审理，因为，行政合同中行政机关所行使的特权是一种行政权，属于具体行政行为，所以，对经济行政合同纠纷案件，当事人应通过行政诉讼活动救济，这比较符合《行政诉讼法》的规定。《行政诉讼法》第1真条明确规定，行政处罚行为、行政强制措施行为、侵犯经营自主权行为、侵犯人身权、财产权行为引起的争议诉讼都是行政诉讼的范围，而行政合同的诉讼客体正与上述受案范围相一致。从这个意义讲，行政合同争议适用行政诉讼方式救济是正确适用《行政诉讼法》、维护法制尊严的需要。