土地使用制度

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土地使用制度(land-use system)

　　土地使用制度是指对土地使用的程序、条件和形式的规定。土地使用权是依法对土地进行占有、使用并取得部分土地收益的权利，是土地使用制度的法律体现形式。

　　土地使用制度是土地所有制的反映和体现。在整个土地制度中，土地所有制度决定土地使用制度。但同一种土地所有制也可以有多种不同的使用制度及其形式。

　　目前我国城市土地使用制度的基本形式是：在土地国家所有的前提下，城市土地使用权与所有权相分离，并采取诸如拍卖、招标、挂牌、协议等方式将土地使用权有偿有限期地出让给土地使用者；土地使用者的土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或用于其他经济活动，其合法权益受到国家保护；土地使用权期满，土地连同地上建筑物由政府无偿收回；需要继续使用的，经过批准，期限可以延长，同时根据届时的市场情况补交土地价款。通过这一过程，国家城市土地的所有权在经济上得到了实现。城市土地使用制度包括下述具体内容：

　　土地使用权出让。土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。根据现行相关法律法规，城市土地使用权出让最高年限按用途有所差别，具体出让土地使用权的年限，在最高年限内由出让方决定，或由出让、受让方共同决定。城镇国有土地使用权的出让方式主要有四种：协议出让、招标出让、拍卖出让、挂牌出让。

　　国有土地租赁。国有土地使用租赁是国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年限的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有土地租赁，可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式。国有土地租赁的租金标准应与土地价格标准相均衡。国有土地租赁可以具体情况实行短期租赁和长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年限。采用短期租赁的，一般按年度或季度支付租金；采用长期租赁的，应在国有土地租赁合同中明确约定土地租金支付时间、租金调整的时间间隔和调整方式等。

　　土地使用权作价出资(入股)。土地使用权作价出资(入股)是指国家根据需要，以一定年限的国有土地使用权作价，作为出资人投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依法转让、出租、抵押。土地使用权作价出资(入股)形成的国家股权委托给有资格的国有股权持股单位统一持有。

　　土地使用权授权经营。土地使用权授权经营是指国家根据需要，以一定年限的国有土地使用权作价后授权给经批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。国有土地使用权授权经营，由国家土地行政主管部门审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资(人股)或租赁等方式配置土地。国有土地资产授权经营方式作为处置土地资产的重要方式，在国家授权机构所属企业的改革中被普遍采用。

　　土地使用权划拨。土地使用权划拨是指县级以上人民政府依附批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地无偿交给土地使用者使用的行为。虽然我国土地使用制度改革的总体方向是实行土地有偿使用，但在建设用地供给上仍在一定范围内保留了行政划拨的方式。实际上，就是在香港这种主要采取土地批租方式的地区，对于某些特殊用地，如香港政府机关本身的用地，也是采用无偿划拨的方式。但我国对这种方式的适用范围进行了严格的限制，仅限于国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，法律、法规规定的其他用地等。

　　土地使用权转让。土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换、赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。土地使用权转让应当签订转让合同。土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。

　　土地使用权出租和抵押。土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。土地使用权出租期间，出租人与国家的权利义务关系不变，仍须履行土地使用权出让合同中规定的权利义务。土地使用权抵押是指土地使用者将其依法取得的土地使用权作为清偿债务的担保行为。即债权人对享有土地使用权的债务人或第三人的土地不转移占有，继续由债务人或第三人使用收受益，而在债务不履行时，有权依照国家法律、法规和抵押合同的规定处分债务人或第三人提供的土地使用权(担保物)，并从处分抵押物所得价款中优先受偿。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租、抵押。土地使用权出租、抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之出租、抵押；地上建筑物、其他附着物出租、抵押时，其使用范围内的土地使用权随之出租、抵押。土地使用权出租、抵押，出租人与承租人、抵押人与抵押权人必须签订合同；合同不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。以土地使用权和地上建筑物、其他附着物抵押的，应当依照规定办理抵押登记。

　　土地使用权终止。土地使用权终止是指因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回、不履行土地使用权出让合同及土地灭失等原因而终止。土地使用权期满，土地使用权连同地上建筑物、其他附着物使用权由政府无偿收回。土地使用者可以申请续期。按照有关法规规定在规定期内向土地管理部门提出申请，经批准后重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。国家对土地使用者依法取得的土地使用权不得提前收回。但在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。土地使用者若违反了土地使用权出让合同的规定，土地使用权可由国家无偿收回。如《城市房地产管理法》第二十五条规定，在城市规划区内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，超过出让合同约定的动工开发Et期满两年未动工开发的，政府及土地管理部门可以无偿收回土地使用权。因自然原因造成土地消失，土地使用权自然终止。

　　现行的城市土地有偿、有限期、可流动使用制度是以土地使用权与所有权分离为前提的。我国实行土地公有制，城市土地属于国家所有，土地所有权主体是唯一的。但在社会生产实践中，各种形式的经济主体是多种多样的，而且他们各自的经济利益、生产目标均不相同，对土地使用的方式和质量要求也不一样，即土地使用者是多种多样的，因此只有将土地使用权同所有权分离，才能满足国家及各种土地使用者的要求。

　　归纳我国城市土地使用制度，其特征主要体现在以下几个方面：

　　坚持城市土地国家所有制，维护土地所有者的权益。我国城市土地使用制度的改革，是在坚持土地公有制前提下，实行土地使用权同所有权分离，从而实现土地使用权的可流动及有偿使用。改革开放前，我国城市土地被无偿、无限期使用，国家土地所有权权益无法得到经济上的体现；土地禁止流动，又使土地资源得不到合理的配置和使用。土地使用制度改革的基础就是城市土地的国家所有，实行所有权和使用权的分离，维护国家作为土地所有者的权益。

　　土地有偿使用的形式多样化。我国城镇土地有偿使用可以土地使用权出让、租赁、授权经营、作价人股(出资)等多种方式实现，国家鼓励并扶持多种方式有偿使用土地。

　　有偿使用和行政划拨双轨并存。虽然土地使用制度改革的趋势是实行有偿使用，但行政划拨作为政府配置资源的一种方式，依然有其存在的基础。目前我国城市土地使用制度是有偿使用和行政划拨两种方式并存，而且在今后相当长一段时期内仍将如此。

　　现行城市土地使用制度是在坚持社会主义城市土地公有制的前提下实现了土地使用制度的创新。实践证明它是积极的、有效的土地使用制度，适应了我国经济体制改革的要求。但不可否认，这种制度安排仍然存在着不完善之处，需要进一步深化改革。

　　1．存在行政划拨与有偿使用并存的双轨制

　　虽然随着国有土地使用制度改革的不断深化，出让国有土地使用权在整个建设用地供应中仍然占据着主要地位。截至2000年底，城镇用地总量的95％仍为行政划拨用地。

　　我国《土地管理法》对划拨用地的范围做出了明确的界定，但在实际操作中仍然存在着不尽如人意之处，行政划拨往往变成行政“乱拨”。第一，任何用地都不是单一的，用单一的办法限制一个多元性事物，几乎是不可能的。比如大学城用地，按照法律规定，学校用地要求采取划拨方式供地。但是，学校不仅有教育功能，它同时还有很强的社区功能。在教学区之外有生活区，在生活区内有商业区块、宿舍区块、文化娱乐区块等。第二，是法律的完整性问题。在规定划拨用地范围时加入了一个概括性条款：“法律、行政法规规定的其他用地”，使行政划拨用地涵盖面扩大。第三，是划拨用地在实际使用中的“变性”问题：①国家机关用地性质发生改变；②一些军事用地的性质发生改变；③大量的企业改制，将国有划拨土地带进了市场。

　　2．新增土地大多实行了有偿出让，但多为协议方式，招标与拍卖所占的比重不大，缺乏应有的市场竞争

　　从全国的情况看，到1999年，我国出让市场上的交易85％以上是以协议方式达成的。招标拍卖，是供地市场化的重要形式，体现了公开、公平、公正的原则，同时可以实现政府按规划统一开发、统一供地，以引导供应和制约需求，实现土地优化配置，还可以有效防止政府管理部门在土地出让中的寻租行为。近年，挂牌交易又在全国各地展开。国土资源部2002年7月1日颁布实施了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确要求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”，这增加了土地出让的公开性，也促进了市场机制在资源配置中的作用。

　　3．在土地有偿使用方式中，对土地租赁制和土地使用权作价出资或者入股方式不够重视

　　从我国土地使用制度改革以来，各地对出让方式比较重视，好像土地有偿使用制度只有出让一种方式。国务院1998年《土地管理法实施条例》第二十九条明确规定：“国有土地有偿使用的方式包括：国有土地使用权出让，国有土地租赁，国有土地使用权作价出资或者人股。”首次以法规的形式明确国家可以出租的方式向用地者提供土地，这是对原有单一出让的有偿用地方式的补充和完善。

　　4．存量土地因划拨使用而被排出在市场之外

　　根据有关法律法规的规定，划拨土地使用权者，在转让、出租、抵押其划拨土地使用权时，必须补交土地出让金或者以转让、出租、抵押土地使用权所获收益抵交土地使用权出让金。也就是说，对过去以划拨方式取得使用权的用地者，在其不进行转让、出租、抵押、入股等前提下仍然保留划拨使用方式。这就使得大量存量土地被排除在有偿使用制度以外。

　　5．城市土地经济关系较为紊乱

　　在传统的城市土地使用制度下，国家和企业、企业和企业、企业与个人、中央与地方相互问的城市土地经济关系被搞乱了，出现了许多不合理的现象，阻碍了生产力的发展。改革开放以来，虽然对传统的城市土地使用制度有所冲击，但由于种种原因，各主体特别是部门与部门、中央与地方之间存在着较为严重的土地利益冲突，各主体之间为争夺地租而引发“土地大战”，使城市土地经济关系更为模糊，中央和地方的城市土地经济关系更为紊乱，并在一定程度上诱发农村集体所有制的土地进入一级土地市场。特别是一些地方政府以加快城市土地使用制度改革为名，任意扩大城市土地使用权让渡权限，严重损害了国家的利益。

　　农村集体土地根据用途不同，可分为农用地和非农建设地。

　　1．农用地承包经营制度

　　2002年8月29日《中华人民共和国农村土地承包法》经九届全国人大常委会第二十九次会议通过，2003年3月1日起正式施行。这部法律的规定：“我国实行农村土地承包经营制度。”农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，即在土地所有权归集体的条件下，把土地承包权平均承包给农户，以户为单位独立经营，自负盈亏，除向集体上交提留和向国家交纳农业税外，其余全部收入归农户个人。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

　　2．农村集体非农建设用地使用制度

　　根据《土地管理法》的规定，乡镇企业、乡(镇)公共设施和公益事业建设、村民建设住宅等建设用地应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划，经乡(镇)人民政府审核，县级以上人民政府土地管理部门批准。其中，涉及占用农地的，还要办理农用地转用审批手续。符合土地利用总体规划的乡镇企业用地，应当持有关批准文件，由县级以上人民政府批准。涉及占用农地的，应当办理农用地转用审批手续。农村道路、水利设施、学校、医院等乡(镇)公共设施和公益事业建设需要用地的，经乡(镇)人民政府审核，由县级以上人民政府批准。其中，涉及占用农地的，还要办理农用地转用审批手续。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，尽量使用原有宅基地和村内空闲地。农村村民建住宅，经乡(镇)人民政府审核，县级人民政府批准。其中，涉及占用农地的，还要办理农用地转用审批手续。农民出卖、出租住房后，再申请宅基地，不予批准。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。

　　我国现行农村土地制度是在20世纪踟年代初实行农户承包责任制过程中确立的，这次土地制度改革是以土地经营权和所有权的分离为主要内容，极大地促进了农村经济发展和农民收入的增长。这次农村土地制度改革的主要任务是解决中国温饱问题，并取得极大成功。这次农村土地制度改革主要有以下特征：

　　1．土地的平均分配实行土地承包责任制时，社区内土地主要按人口、劳力进行平均分配。

　　2．土地的社区所有社区内人员享有土地使用权，社区外成员不能或很难获得其他社区的土地使用权。

　　3．土地的“无偿”使用性社区内成员由于客观上形成了对土地的所有权，因此，该使用权的经济实现是土地的无偿使用，而目前的各种集体提留、摊派等不具有土地使用费性质，而近似一种土地附加税或服务费，在经济发达地区还能得到“以工补农”的补贴。

　　4．土地制度的福利性在现阶段，从客观上都是把农户对土地的占有和使用作为农民的基本生活保障。现行农村土地制度中的“口粮田”就是一种福利田，这一土地制度在将存在很长一段时间，土地经营成为家庭生活和就业的基本保险。