公共管理方式市场化

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什么是公共管理方式市场化[1]

  公共管理方式市场化是指在公共管理领域引入市场机制,将公共管理机构的权威与市场交换的功能有机地组合起来,提高公共管理机构的管理能力管理效率

公共管理方式市场化的实质[1]

  公共管理市场化的实质在于:试图将公共管理机构的权威优势与市场交换制度的功能优势进行复合配置,从而形成实施公共管理的新的制度安排。

公共管理方式市场化的内涵[1]

  从世界各国实践的经验来看,公共管理方式市场化的内涵反映在以下三个方面。

  1.决策与执行分开

  美国著名学者奥斯本与盖布勒认为,政府应该起掌舵而不是划桨的作用,“那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和国家的发展前途,它们进行更多的决策……与此形成对照的是那些永远忙于提供服务的政府,它们主动放弃了指引航向的功能”。“成功的组织是把高层管理和具体操作分开……这使得政府基本上作为一个精明的买家来工作,以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商。”显然,按照奥斯本与盖布勒的观点,政府在实施公共管理中的作用方式是以掌舵者的角色去雇用划桨者。政府的主要职责是确定公共管理的基本目标和优先顺序,但是,公共管理目标的实现过程不一定非要靠政府行政部门事必躬亲,而是可以借助于市场的力量去完成。公共管理的决策者可以确定一个全面的战略,并且使用许多不同的划船手(包括第三部门组织、社区自治组织、营利性组织等)来实现目标。

  在实现公共管理目标的过程中,连接政府部门与第三部门组织、社区自治组织、营利性组织之间的中介环节是市场机制,通过市场机制的中介作用,将公共管理的决策与执行分开。公共管理的决策由政府来承担,而决策的具体执行可以由公共部门第三部门、营利性部门等组织来共同承担,这些不同的组织在承担不同的公共管理任务时,各有自己的优势。政府的决策体现公平要求,其他组织的配合协作体现效率要求,有利于实现公平与效率的统一,最终达到提高整个社会公共管理水平和效能的目的。

  2.公共管理的实施主体多元并存,竞争发展

  公共管理决策和执行的分开,并不意味着由第三部门或营利性部门替代政府部门承担具体的公共管理实施就一定具有更高的效率。多元主体参与公共管理实施的关键作用是打破了垄断,形成了竞争的局面。

  这种多元主体竞争的格局可以分成两个层次:第一个层次是不同类型部门之间的竞争,即在政府部门、第三部门、社区自治部门、营利性部门等之间的竞争;第二个层次是同一类型部门内部各机构之间的竞争。各种类型的主体通过竞争性方式参与到公共管理的实施过程,形成了相互之间的激励效应,有利于发挥各自优势,激发创新热情,从而提高公共管理效率和公共服务能力。

  3.消费者对公共管理和公共服务的选择权利

  纳税人在法律意义上是公民,在经济意义上是消费者。纳税人是公共管理和公共服务的最终消费者,而作为消费者对公共管理和公共服务的内容应该有直接选择权。相对于政府部门,只有消费者才最关心自己所享用的服务质量和数量。消费者必须有选择权才能去控制和影响生产者,没有消费者的选择权就没有所谓的市场机制,既难以激发供给者之间的竞争,也难以促使供给者对社会公众负责,更难以激发供给者的创新热情。因此,只有给予消费者充分的选择权利,才能满足消费者的多元偏好。可以说,纳税人对公共管理和公共服务内容的选择权利构成了公共管理方式市场化取向变革的基础。

  根据公共管理方式市场化的内涵和要求,公共管理方式市场化取向变革的主要内容:一是放松政府对公共管理过程的直接控制,充分发挥市场机制的调节作用;二是引入各类社会组织市场主体,通过竞争参与公共管理的实施过程;三是以现实的市场作为参考系,确定对公共管理机构进行考核评价的标准

公共管理方式市场化的形式[1]

公共服务市场化

  公共服务市场化主要有以下几种类型。

  (一)公共服务业务合同出租

  合同出租即把公共服务的一些工作任务推向市场。公共管理机构确定某种公共服务的数量和质量标准,然后对外向私营部门、非营利部门招标承包,中标承包商按与公共管理机构签订的供给合同提供公共服务。公共管理机构的责任是确定公共服务的数量和质量标准,监督承包合同的执行。合同订立后,公共服务的生产就进入了经济过程,市场机制在其中起主导作用。法律规定属于公共管理机构的职责,但同时有其他竞争者存在的服务项目,即虽具有非排他性,但同时具有选择性和竞争性的服务项目,如文化教育、医疗卫生、体育事业及城乡建设等,可以采用业务合同出租的形式,这有助于减轻社会摩擦,减少交往损耗,降低交易成本

  公共服务业务合同出租往往与竞争性招标联系在一起。竞争性招标的办法主要包括四个步骤:一是先确定有哪些业务可以出租出去,让私营公司、非营利部门承担;二是私营公司、非营利部门提出应标书,以多大的成本、什么样的质量来完成服务;三是如果涉及定价问题,私营公司、非营利部门必须向政府作出明确的定价意向;四是在上述步骤的基础上,由政府决定该项服务由哪家私营公司、非营利部门承包。

  (二)“化公为私”

  “化公为私”的含义,一是让更多的私营部门参与公共服务的供给,通过扩大对私人市场的利用以替代公共管理机构;二是对某些提供公共服务的公营部门进行公司化改造,按私营部门的方式运营。以私人之手段,达到公共之目的,即通过某些制度安排达到“以私谋公”的效果。法律没有明文规定是公共管理机构的职责,事实上存在许多市场竞争者的服务项目,如影视业、娱乐业、旅游业和通讯业等,可通过“化公为私”的方式由私方提供。这样可以减轻公共管理机构的负担,有效地回应顾客的导向和需求。

  (三)建立公共部门与私营企业的伙伴关系

  由于企业的投资动机服从利润最大化原则,对部分短期不盈利和长期利润不高的产业、行业、产品,完全由市场评价所得的投资回报不足以诱使商人投资,但如果加上优惠政策带来的实惠,非政府投资者便可以得到接近或达到市场平均利润的投资回报,这样他们对瓶颈和短线产品就会有投资兴趣。法律无明文规定是公共管理机构的职责而社会又缺乏实际竞争者的服务项目,如环保、科研、高等教育等公用事业,公共管理机构可以通过“引致投资”的办法,制定优惠政策鼓励和吸引私人资本投资。固定且正式的伙伴履行公共管理机构所要求的特定管理职能,公共合作部门则在土地征用等方面给其“伙伴”以某种形式的优惠。非固定的伙伴关系与合作则采用核发许可证时提出一些附加条件等形式,要求私营公司提供特定的社会服务。通过公私合作,既能借社会资源提高公共服务生产能力,又可借价格机制显示真实需求。

  (四)公共服务的付费制

  对于一些公共服务采取收费的方式,其目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。从理论上讲,付费制具有一些特定的优点:第一,它能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费;第二,它有助于协调对公共服务享受方面的客观差别;第三,它可以使价格真正起到信号灯的作用,从而使市场机制在公共服务领域得以良好运行;第四,它可以增加财政收入,解决一部分财政支出的不足。

  戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》一书中将公共服务的供给方式分为三类共36种,除上面提到的以外,还有诸如公营企业特许经营采购股权投资有价证券等方式。

政府采购制

  政府采购,也称公共采购,是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务和活动,或为公众提供公共服务的需要,在财政的监督下,以法定的方式、方法和程序,通过公开招标、公平竞争,从国内、国外市场上为财政开支单位统一购买商品和劳务的行为,其核心是统一购买、公开招标

  政府采购的内涵包括五个方面,第一,它是一种政府行为。它既不是个人行为也不是企业、社会团体和其他国家机关的行为,其主体是而且只能是政府或政府为此设立的专门机构。第二,它是一种公益行为。一方面,它以直接或间接地为公众服务为目的,而不是以营利为目的;另一方面,它满足的不仅仅是采购主体自身的需要,而更多史主要地是满足所有政府杉l关及其所属行政部门、企事业单位和社会团体履行的社会公共职能的需要。第三,它是一种市场行为。政府或代表机构只能以市场主体而非行政主体的身份从事采购,在采购中必须遵循市场经济规律和等价交换原则。第四,它是一种规范行为。它必须根据财政预算,通过法定程序,采取法定方式,而不能主观随意地进行。第五,它是一种公开行为。它强调公平、公正、公开和竞争,不允许搞“暗室”操作、幕后交易,因而被称作“阳光下的交易”。

  政府采购不同于私人采购和传统上政府分散、封闭式采购,具有自身独特的、富有时代特征的要求。

  1.突出管理

  一方面,它要求政府及其专设机构大力加强对政府机关自身及其所属部门、企事业单位和社会团体在物资和劳务的采购与使用方面的管理,解决和克服传统的政府分散封闭式采购所无法避免的盲目采购、随意采购和重复采购等种种弊端;另一方面,它又要求加强对政府及其专设机构的政府采购行为本身的管理,使之既能保证满足政府及其所属部门、企事业单位和社会团体履行社会公共职能的需要,又不至于因采购大权的高度集中而滋生和助长新的腐败

  2.强调集中

  它强调对政府及其所属部门、企事业单位和社会团体所需的物资和劳务加以统筹,实行成批的集中采购或者分年度的一次性采购;它强调成立专门的采购机构,培养专门的采购人员来承担这一任务,并对整个政府及其所属部门和单位公用物资和劳务的调配与使用进行集中统一的管理。

  3.注重效益

  这是各国实行政府采购的最深层次的动因,也是政府采购自身最本质、最根本的要求。一方面,它注重降低采购成本,提高所采购物资和劳务的使用效益,减少损失和浪费,提高经济效益;另一方面,它注重遏制权力腐败、鼓励技术创新、加强宏观调控,提高社会效益。

  4.体现公正

  它要求在整个采购过程中,始终遵循公平、公正、公开的原则,以竞价招标为主要方式,给所有供应商提供一个平等的竞争机会,使其能够凭公平竞争而不是政府指令或权钱交易,获得政府采购所需物资和劳务的供应业务。

  5.严守规范

  它既要求整个采购行为必须严格遵循国家的法律、法规和政府内部的制度规定,做到有法必依、照章办事;它也要求在世界经济区域化、一体化趋势不断增强的情况下,整个采购行为必须遵守国际惯例和本国签署的有关国际条约和国际协定,不能闭关自守,局限于一时一地的利益。

  政府采购本身所特有的质的规定性,决定了必须要有健全、配套的制度规范与之相适应,以确保其不致因政府工作人员的任意行为而发生扭曲和变形。据此,政府采购制度也可以理解为是关于政府采购政策、采购实体、采购范围、采购程序、采购方式采购管理等各个方面的具体规定的总称。

  需要进一步说明的是:其一,政府采购是市场经济的产物,是利用市场手段来管理政府支出的一种基本手段,其实质是将市场竞争机制和财政支出管理有机结合起来。其二,政府采购的商品或服务并不仅限于政府部门自用或自行消费,政府消费品和政府投资品都应属于政府采购的范围。其三,各国实行政府采购的基本意旨是相同的,但政府采购的方式各异。目前来看,主要有招标、谈判以及招标和谈判相结合三种方式。就招标来说,也可分为公开招标、有选择招标限制性招标三种方式。

  政府采购制度诞生并完善于市场经济发达的西方国家,距今已有200年的历史,是西方发达国家公共支出管理中普遍采用的一种手段,在各国的经济活动中起着非常重要的作用。我国正处在建立社会主义市场经济体制的转轨时期,实行政府釆购制度具有十分重要的意义。

  从政府这方面来说,不仅有利于加强财政支出管理,提高财政资金使用效率,还可以起到规范政府行为,抑制腐败的作用。人民授权给政府及其工作人员,并以纳税的形式支持政府运作。所以,如何管好、用好来自纳税人的财政资金,不是一个简单的经济问题,而是涉及到政府能否得到人民拥护和信任的政治问题。我国政府采购金额占国内生产总值的10%,是一笔约为7000亿元人民币的庞大资金。由于过去实行封闭式的采购模式,其中又夹杂着大量的欺诈、浪费和权钱交易等腐败行为,致使财政资金跑、冒、渗、漏颇多,损失浪费成为无底洞。实行政府采购将有利于纠正和杜绝这种现象。国际间普遍承认,实行政府采购制度采购费用可节约10%甚至更高。在我国已经试行这一制度的地方,节约率普遍在10%-15%,少数项目甚至达到30%—50%。另外,由于实行公开招标投标的方式,增强了政府采购的透明度,并且有财政、审计供应商等各个方面的参与和监督,也有利于防止采购中的随意性,制止幕后交易、暗箱操作等腐败现象。

  从实行政府采购对国民经济的影响来看,有利于实现政府对经济宏观调控,促进企业提高自身竞争能力。由于政府采购数额巨大,是国内最大的集团消费者,是扩大内需的重要力量,因此,政府采购的金额、品种、规模和频率势必对宏观经济运行和产、业结构的调整产生较大影响。政府可以在其他经济政策的配合下,通过扩大或缩小政府采购规模影响经济发展速度,确保国民经济平稳增长和安全运行。在政府采购市场对外开放之前,我们还可以配合国家产业政策,通过制定有利于保护民族工业的采购办法,或援引国际惯例中的“外汇平衡、环境保护、国家安全”等理由来限制或禁止外国企业进入某些产业领域,从而支持国有企业和重点行业的发展,实现产业结构优化。同时,从长远发展来看,我国加入世贸组织,签署《政府采购协议》,会促使我国企业不能坐等政府的保护而要在提高自身素质上下功夫,加速改革步伐,提高竞争能力,不仅要迎接别国企业进入我国市场而引发的挑战,还要准备进入其他国家的政府采购市场。

公共管理机构内部竞争机制

  在那些无法引进私人竞争的工作领域,建立某种内部竞争机制是提高公共管理效率和质量的有效手段。在英国公共管理改革的实践中,公共管理机构之间的竞争主要采取了以下方式。

  (一)客户竞争

  公共服务的传统提供方式是垄断性的集中配置,划片服务或其他形式的客户分割是其主要特征。以中小学教育为例,常见的方式是以某条街道为界,街道以南的孩子全部人学校A,街道以北的孩子全部人学校B。集中配置的方法保证了公共服务提供者的稳定客源,同时也消除了公共服务机构之间进行竞争的动力和压力。改革的方向是打破集中配置的传统做法,实行公共服务分散化和服务机构小规模化,给客户以自由选择的权力和便利,迫使公共服务部门为赢得“客户”而展开竞争。同样以中小学教育为例,“教育券”制度在美国实施了许多年。教育券是政府发给学龄儿童的有价证券。家长和学生可以根据自己的偏好选择学校,教育券作为人学的凭证。学校再以收取的教育券数量向有关部门领取经费。教育券制度打破了“客户”的集中配置,质量差的学校会因为吸收不到足够的学生而解雇教师甚至被关闭。英国没有采用教育券的形式,但打破划片服务的传统做法促进学校之间的竞争却是明确的政策。主管部门设立一系列评价标准,要求各学校公布绩效状况,并以排行榜的形式帮助家长和学生作出理性的选择。类似的客户竞争机制在社会保障社区服务等领域都得到广泛的应用。

  (二)内部市场

  内部市场最大的特点就是将公共管理机构人为地划分为生产者和购买者两方,这样在公共管理机构内部就出现了“生产者”和“消费者”两个角色。内部市场的实现需要具备三个要素:第一,要明确划分生产者和消费者;第二,内部市场的主体在内部签定准合同和商业契约,并在此基础上运作;第三,它要求一定的付费制和会计制度保证

  英国公费医疗拨款制度的改革可以提供有益的启示。英国的公共医疗系统由两个层级组成:一是负责检查诊断和处理小疾病的家庭医生,他们分属遍布各地的医疗中心,以方便群众就近求医;二是为数不多的大医院,主要负责手术和大病的处理。长期以来,政府的定额财政拨款分别交给医院和家庭医生。在免费医疗的情况下,这不可避免地出现了医院的效率和服务质量越高、治理病人越多就越容易亏损的局面。从1992年开始,政府把原来给医院的大部分款项转拨给家庭医生。医院的手术和住院服务明码标价,形成医疗服务的内部市场。家庭医生与病人协商选择医院,然后从自己的预算中向医院交付手术费和住院费。在不影响公民免费医疗权利的前提下,这一改革不仅彻底改变了医院效率越高越容易亏损的局面,而且迫使各医院提高质量,降低价格,为吸引更多的“顾客”而展开激烈的竞争。

公共管理方式市场化的成效与缺陷[1]

  从实际情况看,公共管理方式市场化改革和创新的积极成效是非常显著的,集中表现在:(1)有利于利用民间资本弥补政府资源的不足,发展市政基础设施和公共服务设施,满足社会公众对公共服务的需求;(2)有利于打破政府垄断及国有企业政企不分的弊端,降低公共服务的成本,改进公共服务的质量;(3)有利于分担一些本来由政府承担的风险,促进社会的长期稳定发展。

  但是,公共管理方式市场化的发展在实践中也反映出了一些缺陷:第一,市场准人中的法律缺失。在市场化推进过程中,相关的法律规定没有同步形成,使得实践中的一些创新缺少法律方面的支持,也无法对实践中出现的矛盾和纠纷进行法律调节。第二,政府职能不清造成地位不平等。政府既是裁判员又是运动员,政府既是规则的制定者又是合同的履行者,政府所处的优势地位决定了政府不可能与经营企业处于平等地位,即使出现政府违反合同的情况,企业也难以获得充分救济。第三,市场不完善带来不确定性增加。虽然通过竞争方式可以获得竞争性收益,而无须使用随意性较大的政府干预或规制方式,但是在不完善的市场结构中使用竞争方式又会增加不确定性,导致风险的积累。第四,企业内部控制引起公众利益受损。如果企业的经营过程缺少有效的监督,那么,企业就有动机去争取自身利益的事项,而不惜损害社会公众的利益。第五,公正权利可能受到消极影响。在市场条件下,公共服务中单一的供求关系可能被打破,生产者以盈利为目的,按照市场竞争法则去选择有利于其获利的服务项目,对于那些不能很好获利但又不能不提供的服务,可能会消极供给。同时,对消费者而言,虽然从表面上看增加了选择服务的机会和余地,但是,对于生活困难者来说,实际上是没有选择的可能性的。而当一部分社会成员缺乏实际的选择权时,很难说社会公正得到了真正的体现。

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参考文献

  1. 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 张良编著.公共管理学.华东理工大学出版社,2001年09月第1版.
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