釣魚執法

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　　釣魚執法，在英美叫執法圈套，最早來自刑事偵查中的誘惑偵查。誘惑偵查和正當防衛等一樣，都是當事人無罪免責的理由。從法理上分析，當事人原本沒有違法意圖，在執法人員的引誘之下，才從事了違法活動，國家當然不應該懲罰這種行為。但這種行為如果運用不當將致人犯罪，誘發嚴重社會問題。故各國都對誘惑偵查在法律上作了嚴格的限制，被限定只用於諸如毒品犯罪、網路賭博犯罪等取證困難、危’害嚴重的特定犯罪。

　　行政執法中的“釣魚執法”，與刑事偵查中的“誘惑偵查”，或者叫“誘惑取證”類似。世界各國執法機關也都使用類似手段，比如警察扮演癮君子向毒販購買毒品。但“誘捕”有著嚴格的控制要求：第一，誘捕對象是犯罪嫌疑人；第二，已經掌握其部分證據；第三，誘捕時的事實不作為犯罪證據。也就是說，所設之套本身不能成為違法犯罪的證據。從形式上講“釣魚執法”表現為三種形式：

　　一是“顯露式”，就是當事人本身有違法的企圖，且已經實施，但是尚未顯露出來；

　　二是“勾引式”，就是當事人本身沒有任何的違法意圖，而執法部門採取行動勾引當事人產生違法意圖；

　　三是“陷害式”，就是當事人本身沒有任何違法或犯罪意圖，而執法部門採取計劃陷害當事人，使當事人產生違法意圖。這三種形式都是以設套的形式獲取證據，顯然與我國的法律所不容。

　　(一)利益驅使是“釣魚執法”的根源

　　行政執法是公共管理的重要組成部分，是在履行公共行政職能，追求的應是公共利益最大化。執法公正的前提是執法者自身無利益在其中，與案件沒有利害關係，否則，就無公正可言。而在目前的行政執法中，執法趨利的傾向嚴重扭曲了行政執法既定的目標追求，導致行政機關及執法人員為追求利益而人為地設置執法陷阱，衍生出“釣魚式”執法。

　　(二)監督不力使“釣魚執法”變本加厲

　　一般而言，一個完善的、成熟的行政執法監督機制至少應具有以下幾點：一是監督控制的對象必須是全面和全方位的，即全部的執法權力及其運行都必須置於監督控制機制約束下，而不能有空隙和盲區；二是監督控制的力度必須與執法機關及其人員職位高低和權力大小相適應，對職位越高權力越大的執法機關和執法人員，監督控制力度要越大，措施要越嚴，要求要越高；三是監督控制過程具有獨立性和權威性，專門監督機關依法作出的監督決定，對全社會具有權威性，對監督控制對象具有強制性，監督機關以外的任何組織和團體都無權修改或推翻。而目前，我國對行政執法的監督，從形式上看，似乎很健全，但實際情況並非如此。如監督的主體很多，但彼此間缺乏有效的協調，甚至相互問推諉、依賴、扯皮，導致虛監、漏監等現象的產生；由於利益的交織，監督主體缺乏獨立性，監督者多受制於被監督者；由於各種監督非正常化和監督的非專業化，監督過程形式主義嚴重，效果不佳；內部的紀檢監察部門，由於種種原因制約，工作力度不大，甚至有時形同虛設，等等。

　　由於監督不力，導致執法機關有權無責、權責脫節的現象滋生，而當行政執法沒有責任約束時，執法行為必將偏離法律的軌道，變得隨心所欲，侵害國家、社會和群眾的利益，甚至在有些地區和部門，長期存在著執法違法問題，並形成了一定的氣候，“釣魚執法”現象更是隨處可見。

　　(三)陷阱取證是否合法的模糊性，縱容了“釣魚執法”現象

　　利用“釣魚執法”有利於獲取證據，確鑿的執法證據往往會讓那些抱有僥幸心理的違法者吃“啞巴虧”。那麼，利用陷阱取得的證據能否作為處罰的依據?是否屬於非法證據?對此，無論是實務界還是理論界都有不同的做法和主張。

　　在實踐中，有兩種截然相反的做法。公安部法制局相關人員曾明確表態：“暗中執法”交通監控方式是法律允許的，“該種方式如實反映了違章行為人的違章行為，可以作為證據，使違章行為人受到處罰。”北京市有關部門的人士也明確表示，北京不會禁止交警“暗中執法”。但與此同時，卻有另外一種相反的態度。2007年3月31日《中國青年報》報道，烏魯木齊市交警支隊出台了新的規定：不准交警“暗中執法”。。江蘇省公安廳也曾專門下發通知，取消交通隱蔽執法，要求規範機動車測速，堅決禁止“執法陷阱”，道路交通管理執法要透明、公正和人性化。

　　在理論上，通過設置陷阱而取得的執法證據是否具有合法性，也存在不同的爭議。有的認為是合法證據，可以作為行政處罰的證據，不能因手段非法而否認“客觀真實”的證據價值；有的認為是非法證據，不具有法律效力，應該適用證據排除規則，不予採信；有的認為是瑕疵證據，而瑕疵證據並不等同於非法證據，瑕疵證據究竟是屬於不可採信的非法證據，還是屬於具有可採性的合法證據，需按照一定的標準進行審查和判斷後方能得出結論。

　　正是由於理論上的誤區，以及實踐中的不同做法，使得通過設置陷阱的“釣魚執法”現象游離於法律的邊緣，在某種意義上縱容了這種現象的進一步蔓延。

　　在行政執法方式上，世界上並無任何國家允許誘惑執法。非法的“釣魚式執法”具有很大的危害性。著名法學家應松年教授認為，此類有預謀、有組織的強制性取財值得警惕，已超出了行政違法範圍，涉嫌犯罪。因而其合法性普遍受到公眾的質疑。

　　(一)程式違法

　　行政執法是十分嚴肅的事情，一切行使權力的方式和程式都應當依法進行，不能隨意將法定的執法權力委托給沒有執法主體資格的個人去行使，更不能採用市場化的方式將執法中的調查取證權委托出去，否則就會出現為執法而執法，為罰款而執法的畸形執法形式，甚至還會形成一個專業取證牟利的團夥，在缺乏任何管束的情況下，這類團夥就演化成了敲詐勒索的團體，十分可怕。行政行為的正當程式要求我們在對相對人作出不利的決定之前，必須事先告知決定的事實理由和依據，必須聽取當事人的陳述和申辯。上海的“釣魚執法”則省略了這些法定程式，通過誘騙的方式栽贓當事人，然後逼迫當事人簽署放棄陳述申辯的協議，從而達到高額罰款的目的。可以說，這種執法缺少起碼的正當性與合法性。

　　(二)執法動機不純

　　行政執法中的“釣魚執法”，顯然是源於刑事偵查中的“設套抓捕”，即在掌握一定證據的同時，為了抓獲已知犯罪嫌疑人，而通過“誘惑”方式，以利引之，使其落網。“誘捕”有著嚴格的控制要求，但是，行政執法中的“釣魚”卻是引誘守法公民“違法”，並把所設之套作為定性的證據。這種取證的方式本身就是違法的。從動機上來看，行政執法機構的違法執法有兩種情況：一種是為了遏制部分違法行為的泛濫趨勢而採取的過激方式；另一種是為了某種利益而進行的理性選擇。第一種在一定程度上可以理解，但很遺憾，目前各地所暴露出的違法執法行為，基本上屬於第二種類型，即執法者清楚地知道自己在做與自己的利益有關並可能為此進行相應的理性策劃。

　　(三)破壞法治秩序

　　法治秩序的建立，不是一朝一夕的事，在建立法治秩序的過程中，執法者的行為倍受公眾關註，也最有可能影響公眾的法治觀念。執法者嚴格、公正的執法行為，所樹立起的不僅是執法者的權威和形象，更是法律的權威和形象。當一個執法部門為了私利而“執法”時，特別是引誘守法者“違法”時，社會對法律就會產生強烈的質疑。而執法者所影響的也不僅僅是這一部門的形象，更影響了法律的形象，動搖了人們心中的法治觀念和信心。行政執法中的“釣魚”行為，不但會讓公眾在守法與違法的困惑之中，模糊守法與違法之間的界限，更是對社會道德釜底抽薪般的打擊。當“釣魚”成為常態，社會的信任危機也自然會加重，互助友愛的美德將在“釣魚”中失去生存的土壤。執法者的“釣魚”，守法者固然是那條魚，法律、道德也同樣是那條魚。

　　(一)斬斷利益的根源

　　執法的本質就是服務，就是為廣大納稅人提供公共安全、公共秩序等服務性的“公共物品”，而絕對不是為私人或者個別利益集團謀取私利。由於現實中每個執法機關和執法人員的收入與其罰沒收入直接或間接有關，也就必然刺激執法機關千方百計地設置執法陷阱，以擴大自己的罰沒收入，亂罰款就在所難免。因此，解決“釣魚執法”的核心就是使罰款收入與作出罰款決定的機關在經濟利益上完全脫鉤，消除其逐利基礎。只有這樣，才能徹底鏟除執法機關在小集團利益驅使下執法的弊害，才能最大程度地避免“釣魚執法”現象的產生。

　　(二)對“釣魚執法”行為嚴懲

　　要對設置陷阱的執法機關及相關人員實行行政問責制。目前，我國一些地方雖然也對“釣魚執法”行為有所禁止，但一般只是籠統規定給予行政處分，而行政處分的彈性很大，小到警告，大到開除都是行政處分，加上一些執法機關的領導人員自認為不是謀取個人私利而有恃無恐，難以起到威懾作用。實際上，作為國家行政機關和公務員，無論是否具有謀私的目的，故意違法是絕對不能容忍和寬宥的。

　　(三)將“釣魚執法”結果歸於無效

　　1．因缺乏法律依據而無效

　　根據行政法治理論，政府權力與公民權利的不同之處在於，對於公民的權利，法不禁止即自由；對於公共權力來說，法不授權即禁止。因此，任何行政職權的來源與作用都必須具有明確的法定依據，否則越權無效，要受到法律追究，要承擔法律責任。

　　2．因證據獲取的不合法而無效

　　證據必須以合法的形式獲取。《行政處罰法》第36條規定：行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰行為的，必須全面、客觀、公正地調查和收集有關證據。2002年10月1日起施行的《最高人民法院關於行政訴訟證據若幹問題的規定》第57條：“嚴重違反法定程式收集的證據材料”和“以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段獲取的證據材料”不能作為定案依據。

　　3．因嚴重違反正當程式而無效

　　行政執法不僅需要事實正義，也需要程式正義。程式正義，也稱為“正當法律程式”或“法律的正當程式”，作為一項重要的法治觀念，在英國最早體現為英國法中的自然正義原則，在美國則體現為憲法中的正當程式條款。程式正義的含義之一要求有利害人要執行迴避制度。我國《行政處罰法》第37條第3款就明確“執法人員與當事人有直接利害關係的，應當迴避。”這是利害關係的一種形式。利害關係不僅限於這一種形式，如罰款如果能給處罰機關帶來財政上的利益，該機關的罰款處罰都屬於有利害關係。雖然，這些情形在《行政處罰法》中並沒有明確規定出來，但確屬公正處罰的應有之義。