選擇性產業政策
出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)
目錄 |
什麼是選擇性產業政策[1]
選擇性產業政策是指日本式的產業政策，其政策功能是主動扶持戰略產業和新興產業，縮短產業結構的演進過程，以實現經濟趕超目標。
選擇性產業政策的理論基礎是“趕超理論”。趕超理論源於後發展國家的比較優勢。該理論認為，後發展國家可以從發達國家直接取得現成的經濟技術，學習發達國家的先進經驗，汲取發達國家的經驗教訓，通過制定產業發展的扶持政策和確定優先發展的產業，在短時期內趕超發達國家。但政府施行此項產業政策，必然在很大程度上壓縮市場機製作用的空間，甚至在產業結構的調整、產業組織的實施、產業佈局的規劃等方面都起到了替代市場機制的作用。
一是直接干預市場。產能過剩、抑制部分行業的盲目投資是重點產業調整振興規劃的重要內容，同時也是“巨集觀調控”政策的重要組成部分，在抑制產能過剩的產業政策中行政直接干預市場的措施被顯著強化。在擬出台和完善的一系列行業準入政策中，政府對行業準入的行政管理顯著加強，制定了嚴格的管理程式，政府在行業準入上除環境、安全方面的規定外，還對設備規模與工藝、企業規模、技術經濟指標方面設定了一系列詳細的準入條件。
二是試圖以政策部門的判斷、選擇來代替市場機制。重點產業振興規劃中的9個工業產業涵蓋了工業部門的多數行業，其選擇性並不表現為對具體特定產業的選擇和扶持，而是更多的表現為對各產業內特定技術、產品和工藝的選擇和扶持；表現在對產業組織結構、生產企業及企業規模的選擇上；表現在以政府對市場供需狀況的判斷以及對未來供需形勢變化的預測來判斷某個行業是否存在盲目投資或者產能過剩，並以政府的判斷和預測為依據制定相應的行業產能及產能投資控制措施、控制目標。
三是保護和扶持在位的大型企業(尤其是央企)，限制中小企業對大企業市場地位的挑戰和競爭。實施這類政策往往以“充分利用規模經濟，打造具有國際競爭力的大型企業集團；提高市場集中度，避免過度競爭”為理由。振興規劃中這類政策主要是通過制定有利於在位大型企業的行業發展規劃；制定有利於大型企業發展和限制中小企業發展的項目審批或核准條件；制定有利於在位大型企業的準入條件或嚴格限制新企業進入；在項目審批和核准過程中照顧大企業的利益、優先核准大型企業集團的投資項目，對中小企業的項目進行限制等手段來實施。
中國的選擇性產業政策[2]
選擇性產業政策是狹義的產業政策，日本政府是這類政策的早期倡導者與實踐者。中國由於有長期實施計劃經濟的傳統，政府在直接干預經濟方面有著巨大的慣性，更傾向於推行政府主導的“選擇性產業政策”。不同於日本的產業政策，近年來，中國的選擇性產業政策並不強烈表現為對選定產業的培育和扶植，中國的產業扶植政策幾乎涵蓋所有產業，更多地表現為對產業內特定企業的選擇性扶植以及對產業組織形態的調控。同時，中國的選擇性產業政策具有強烈行政直接干預的特征，近年來市場準入、項目審批、供地審批、貸款的行政核准、目錄指導、強制性清理等行政性直接干預措施進一步被強化。事實上，選擇性產業政策，無論是在其理論基礎方面還是具體實施效果認識上都存在激烈的爭論。
產業結構的演變規律與動態比較優勢理論作為選擇性產業政策的依據並不充分，且存在根本性缺陷，更不能作為中國式選擇性產業政策的依據。在中國新世紀的產業結構政策中，並不表現為對於特定產業(主導產業或者新興戰略產業)的選擇性扶植，而表現為對於國民經濟各產業內特定技術、產品和工藝的扶植，顯然這與產業結構的演變規律、動態比較優勢理論這類強調選擇和扶植特定產業的產業政策理論是缺乏聯繫的。當然，這並不意味著應根據這些理論將我們的產業政策調整為選定特定產業進行扶植、培育。所謂的產業結構的演變規律是根據發達國家歷史經驗的總結，後發國家面臨的發展環境和條件與之存在巨大差異，後發國家很難照搬發達國家的產業結構變化；同時，這些演變規律的研究是粗線條的，產業的劃分非常籠統，很難據此確定在什麼具體時間應扶持何種具體產業。
動態比較優勢理論的基礎是規模經濟和不完全競爭，然而不少實證研究表明這個理論依據並不成立(張鵬飛，徐朝陽，2007)。Lee(1992)的研究表明，發展中國家的確存在著不完全競爭，但這主要是政府干預的結果。對於規模經濟，Beason and Weinstein(1996)採用1955-1990年主要工業部門的數據計算了各行業規模效率情況，其中6個行業存在規模效率遞減，另外4個行業存在並不顯著的規模經濟性，最為有趣的結論是日本主要工業行業產業政策扶持強度與行業規模經濟性是成反比的，規模效率遞減的行業反而獲得更多的政策扶植。動態比較優勢理論的支持者，往往以日本產業政策和產業發展作為其最為重要的事實依據，對於他們而言，Beason and Weinstein嚴謹、全面的計量研究頗為致命。
對於選擇性產業政策的支持者來說(同樣以所謂的日本產業政策成功經驗作為最重要的事實依據)，Beason and Weinstein於1996年發表在The Review of Economics and Statistics 的這篇研究論文同樣是致命的，他們詳細了整理1955年至1990年日本產業政策對主要工業部門支持力度的數據，嚴格地分析了產業政策對這些部門發展速度以及生產率的影響，其計量結果表明：工業本部門的增長率與四種產業政策手段的相關係數都是負的，產業政策不但沒有起到促進相關產業部門快速發展的作用，還產生了負面影響；日本各工業部門生產率的進步只有7%左右能夠被產業政策解釋；對電氣、通用機械以及交通運輸機械等行業而言，產業政策與生產率之間甚至是負向的相關關係，日本產業政策對於日本各主要工業部門生產率並沒有顯著的影響。邁克·波特(Michael E. Porter，2000)對日本的主要行業的產業政策與國際競爭力進行了系統全面地研究，其研究表明具有比較強國際競爭力的產業受產業政策的影響比較小，產業政策干預越多的行業反而越沒有國際競爭力。
從理論上來說，選擇性產業政策的倡導者必須回答兩個問題，第一個問題是政策部門為何能比(不受妨礙)市場具有更多知識以挑選“正確”的產業進行扶持，第二個問題是即便政府部門如何保證只對“正確”的產業進行扶持培育，第一個問題涉及到知識和經濟計算問題，第二個問題涉及到公共選擇中的激勵問題(Powell，2005)與腐敗問題。實際上，政府無法“正確”選擇應該發展和不應發展的產業、應該開發和不應該開發的技術等，因為“正確”選擇所獲取的知識只有在市場的競爭過程中才能產生和獲得，其中分散的私人的信息是不能加總的、統計和用於經濟計算的。我國的選擇性產業政策更多地表現為對各產業內特定技術、產品、工藝、特定企業和產業組織形態的選擇和扶持，這種產業政策面臨更加複雜和困難的知識問題，更不可能進行正確的選擇；這種產業政策模式賦予政策部門過多直接干預市場與分配資源的權力，這種模式下，政策部門更加難以避免強大利益集團的游說與影響，也更加難以避免政策部門把產業政策作為謀求自身利益的手段。
重新認識市場機制與市場的競爭性過程對於反思中國產業政策具有重要的理論價值和現實意義。只有充分理解市場爭勝競爭的動態過程性特征，充分理解市場競爭過程的知識發現功能，充分理解競爭是一個複雜的演化過程和選擇過程，我們才能深刻地認識到不受阻礙的市場競爭過程所推動的產業結構、產業技術和產業組織內生演變更具有動態效率性，也才能更為深刻地認識到“直接干預市場、以政策部門選擇代替市場機制、限制競爭”是中國式選擇性產業政策的根本缺陷。對於仍處於轉軌中的中國來說，經濟體制上的弊端、市場體制發育不完善和政府對經濟的長期直接干預，限制、扭曲甚至阻止了市場競爭過程，阻礙了產業結構內生的動態演變和發展。中國應當放棄這種強烈計劃經濟色彩和管制特征的選擇性產業政策，轉為推進市場體制改和完善市場機制，實施“維護爭勝競爭市場過程”的競爭政策，以確保整個競爭性市場過程不受到扭曲，確保市場過程的開放性。
