行政訴訟原告資格

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　　行政訴訟原告資格是行政訴訟法中一個特有的概念，是區別於其他訴訟的一個重要不同之處。原告與原告資格是兩個不同的概念，原告是訴訟地位的稱謂，而原告資格是公民、法人或者其他組織就行政爭議具有的向法院提起行政訴訟從而成為行政訴訟原告的法律能力。

　　行政訴訟中的原告必須具有原告的資格，這是整個行政訴訟法學理論中的一個基礎性和前提性的問題，目前，行政訴訟法學界和司法實務界對我國的行政訴訟法中是否有關於原告資格的規定尚存爭議。一是我國行政訴訟法第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”這就是原告資格的規定。二是我國行政訴訟法對行政訴訟原告的資格未作明確規定，行政訴訟法關於原告資格的規定，只是體現在行政訴訟法第41條中。該條規定了相對人提起訴訟的條件，將原告界定為，“認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”，同時該條規定了相對人提起行政訴訟的其他條件。在行政訴訟實踐中，存在很多原告資格的問題，行政訴訟法第41條的規定，不能解決所有原告資格的問題。三是我國行政訴訟法對原告資格的規定，集中體現在行政訴訟法第2條和第41條兩個條文上。依這兩條規定，可稱“合法權益標準”是我國行政訴訟原告資格的認定標準。四是我國行政訴訟法關於原告資格的規定除第2條外，與原告資格相關的規定還有第27條，即“同提起訴訟的具體行政行為有利害關係的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或由人民法院通知訴訟”。該條規定，似乎可以表明，同具體行政行為有利害關係就有第三人資格，也可以理解為有原告資格。因此，行政訴訟法第27條也可以理解為關於原告資格的規定，即同具體行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，可以提起行政訴訟，也可以作為第三人參加訴訟。

　　上述對行政訴訟法是否規定原告資格的爭論，客觀地反映了我國現行立法中關於行政訴訟原告資格規定的現狀，即至今無論在行政訴訟法學界還是在司法實務界，對於在行政訴訟立法中如何規定原告資格是眾說紛紜的，沒有形成一種統一的、令人信服的觀點。筆者認為，原告資格作為行政訴訟中的一個特有的概念，在我國行政訴訟法中並沒有被明確地加以規定，但從上述爭論中可以看出，其已經在我國的行政訴訟法中客觀存在。應當說，行政訴訟法關於原告資格的規定已經在該法第2條、第24條第1款、第41條第㈠項以及《若幹解釋》第12條中得到了體現。從這些規定中可以歸納出，目前我國行政訴訟原告資格的取得必須同時具備下列條件：

　　1.原告必須是公民、法人或者其他組織。行政訴訟所要解決的是行政機關與公民、法人或者其他組織之間在行政管理過程中發生的行政爭議。在行政管理過程中，行政機關依法享有行政權力，也擁有實現其權力的強制手段。而公民、法人或其他組織則處於行政管理相對人地位，他們即使認為行政機關的具體行政行為侵犯了自己的合法權益，也無權否決該行為的效力而只有被迫服從，二者其實處於不平等的地位之中。在這種情況下，行政訴訟給行政管理相對方提供了司法救濟途徑。因此，行政訴訟的原告只能是公民、法人或者其他組織，而行政機關則永遠處於行政訴訟的被告位置。

　　2.原告必須是認為具體行政行為侵犯了自己合法權益的公民、法人或者其他組織。即原告必須是和行政機關的具體行政行為有直接利害關係的公民、法人或者其他組織。這裡要抓住的關鍵要害之處，就是與具體行政行為有直接的利害關係。法律上的利害關係即指權利義務關係，只要具體行政行為影響到其權利義務，該公民、法人或者其他組織就有資格提起訴訟。其次，作為行政訴訟的原告並不要求必須是“相對人”，即具體行政行為針對或直接指向的對象不管是否是相對人，公民、法人或者其他組織只要認為行政機關的具體行政行為侵犯了自己的合法權益，就有資格提起訴訟。

　　3.必須存在可訴的具體行政行為。具體行政行為是否可訴，要結合行政訴訟法關於受案範圍的規定，行政訴訟受案範圍是行政訴訟原告資格產生的前提，即原告所受的權益影響必須是在受案範圍的行政行為引起的。屬於受案範圍是確定原告資格的一個基本前提條件。如果某一具體行政行為不在行政訴訟受案範圍之內，其即具有不可訴性，任何人也都沒有原告資格。

　　4.被訴的具體行政行為與起訴之人的合法權益受侵害存在法律上的利害關係。這裡包含三個方面：⑴被訴具體行政行為侵犯了起訴之人的合法權益，並且發生了損害後果；⑵起訴之人的合法權益受侵害必須是在行政行為在法律上形成之後發生的；⑶起訴之人的合法權益受侵害與被訴具體行政行為具有直接的因果關係，即作為結果的合法權益受侵害是作為原因的行政行為所直接引起的，這種因果關係在法律上已被確定。

　　過以上對我國行政訴訟原告資格的現狀分析可以看出，我國行政訴訟原告資格存在以下問題:

　　1.《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起行政訴訟。”第24條第1款規定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或其他組織是原告。”第41條規定：“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織”按照這三條的規定，原告資格的關鍵認定標準是被訴行政行為侵犯了原告的合法權益。也就是說，被具體行政行為侵犯合法權益的人就具備原告資格，可以依法提起行政訴訟。但侵犯合法權益與否，是法院經過訴訟審查後才能得出的最終結論，這是一個訴訟認定結果，而不是一個在起訴階段就真正能夠解決的問題，而且侵犯權益是一個實質結果，原告資格首先要回答的不是結果問題而是法律關係的關聯性問題，這是一個形式問題。

　　2.“法律上利害關係”在實踐中無法準確界定。《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第12條規定：“與具體行政行為有法律上利害關係的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。雖然該解釋規定了與具體行政行為有法律上利害關係的公民、法人或者其他組織具有原告資格，但是在實踐中如何確定這一“法律上利害關係”，什麼樣的利害關係才屬於法律上的利害關係，一直沒有統一的界定和標準。在這種表述下，使那些與案件有一定利害關係的非相對人失去了獨立訴訟的機會，或者說他們只能依靠有“法律上利害關係”的相對人的起訴而作為第三人參加訴訟，否則，其利益就不能通過訴訟的方式予以保護。僅憑“法律上利害關係”這幾個字使法院明確行政訴訟原告資格的具體標準是很難的，因為利害關係可以分為直接利害關係和間接利害關係、現實利害關係和可能利害關係。到底“法律上的利害關係”是何種類型，是直接利害關係還是間接利害關係，是現實利害關係還是可能利害關係？這就給司法實踐帶來一定的困難，使得“法律上利害關係”的實踐可操作性不強。

　　3.沒有充分保護當事人的行政訴權。我國現行的行政訴訟立法，只設立了保護公民、法人和其他組織的合法權益的訴訟種類，即保護當事人主觀權利的主觀訴訟，並沒有設立以保護國家和公共利益為出發點的客觀訴訟種類，人們不得為他人的利益而起訴，也不得為公共利益而提起行政訴訟。人們無法直接通過行政訴訟程式來保護國家和公共利益。比如公訴機關是否具有行政訴訟原告資格沒有予以明確。近年來，關於公訴機關能否作為公共利益的原告而提起行政訴訟一直是法學界不斷討論的一個熱點問題。這個問題也涉及我國行政訴訟原告資格完善問題。在“法律上利害關係人原告資格論”中，沒有明確地規定公訴機關能否作為公共利益的代表者，而具有行政訴訟原告資格。行政機關違法行使行政職權，損害國家利益和公共利益的情形時有發生，這就會產生行政公益訴訟。公益訴訟應該是指針對侵犯國家利益、社會利益或不特定的多數人利益的行為而向法院提起的訴訟、由法院依法追究其法律責任的活動。公益訴訟體系不同於其他的訴訟活動。行政訴訟法並未規定公訴機關可以作為公益訴訟的特殊規則，這使得利益受到侵犯的主體無法具體化，結果就是對國家利益和社會公共利益的漠視，也是對濫用行政權的放任和縱容。

　　(一)由於法院在審查立案階段無法界定公民、法人或者其他組織所主張的權益是否合法，建議在行政訴訟法中增加有關原告資格的一般規定為：“公民、法人或者其他組織的權益受到行政行為法律或者實際影響的，有權依照本法提起訴訟”。

　　(二)要完善原告資格制度，就必須放寬受案範圍。在實際司法實踐中，原告資格的認定伴隨著對受案範圍的理解，行政訴訟受案範圍是行政訴訟原告資格產生的前提。比如在行政訴訟法實施後，對公安機關收容審查行為是否可提起行政訴訟存在爭議，即被公安機關收容審查的主體是否具有原告資格不明確，直到一年後《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的意見(試行)》出台，才得以明確收容審查屬於行政訴訟的受案範圍，從而確認了因收容審查行為導致合法權益受到侵害的主體的原告資格。可見，受案範圍明顯瓶頸著原告資格。我國行政訴訟法第11條從正面確認了哪些行政行為屬於受案範圍，第12條則從反面排除了不屬於受案範圍的幾種事項。這兩個條文各自獨立，能夠表明受案範圍正反兩個方面規定之間是一種併列關係，而不存在誰以誰為前提的問題。這樣便在邏輯上產生一個問題，即被確認的具體行政行為與被排除的具體行政行為並非是組成完整的具體行政行為概念的兩個互補要素，這種不完全的概括和有限的列舉方式必然要留下權利救濟的空白。因此想要完善原告資格規定，必須放寬受案範圍，即首先對受案範圍作一概括性規定，然後對某些不能或不適合司法覆審的行政行為予以排除，這樣由於對司法審查所作的限制很小，受案範圍將會成為一個被淡化的概念，其對原告資格的瓶頸效應不復存在。

　　(三)擴大“利害關係”內涵，確定當事人起訴以“事實上的損害”為標準。“利害關係”應當既包括直接利害關係，也包括間接利害關係，具有原告資格的不僅包括與被訴具體行政行為直接作用的對象，也包括具體行政行為不直接針對其做出卻對其權利義務產生實際影響的公民、法人或者其他組織。只要原告能夠證明他申請審查的具體行政行為在事實上對他造成了經濟或者其他損害，那他就有原告資格。擴大了“利害關係”內涵，可以有效地避免以實體權利限縮原告資格，同時也給司法機關留下了一定的裁量空間，能夠防止濫用訴權。

　　(三)制定公法秩序訴訟的原告資格，行政訴訟的功能一方面在於保護當事人的合法權益，另一方面還在於監督行政機關依法行政。為了更好的實現行政訴訟在這兩方面的功能，有必要在立法上設立公法秩序訴訟，在這類訴訟中即使原告個人的利益沒有受到影響，只要是國家和社會公共利益受到侵害，作為普通公民或者公訴機關都有權提起訴訟。