行政三分制

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　　行政三分制顧名思義是行政權內的“分權”，是指在一級政府管理系統內部，將決策、執行、監督職能分離，併在運行過程中使之相輔相成、相互制約、相互協調的一種行政管理體制，是當代世界政府改革的主流方向之一，行政三分制下的政府架構和運行模式已經在許多國家和地區獲得了成功。

　　有關“行政三分制”這一政策的實質探討，可以回到更早的2001年。當年12月，中國經歷15年艱苦談判後加入世貿組織。而政府如何“入世”，成為當年中編辦選擇深圳進行行政管理體制改革試點的直接動因。

　　我國為了積極主動地應對加入WTO後的挑戰，從國情出發，從實際出發，積極吸收國內外公共行政研究的最新成果，合理借鑒境外、國外的先進經驗，在行政事務分析、職能分析的基礎上，按照“以人為本”、“服務為本”、“績效為本”、“市場化”和“國際化”的原則，建立現代化的公共行政系統平臺，將政府行政管理的決策職能、執行職能和監督職能等管理職能適度分離，以政府內部管理體制及其機制創新為突破口，重組現行的政府機構，併在做好配套制度建設與改革的基礎上，制訂科學可行的實施計劃，穩妥地實現我國行政管理體制的改革、過渡和轉型，建立法制化、科學化、現代化的一級政府工作系統。為了便於記憶和傳播，我們把這一重大改革概括為“行政三分制”，即在一級政府管理系統內部，將決策、執行和監督職能適度分離併在運行過程中使之相輔相成、相互制約、相互協調的一種行政管理體制。馬敬仁進而認為，理想中的決策與執行的關係應為合同關係，而非上下級關係。

　　目前對行政三分制功能的認識，可以歸納為以下幾種主要觀點：轉變政府職能；實現權力制約；提高效率和加強監督。深圳大學教授馬敬仁認為，改革有兩個功能定位，一是轉變政府職能，給政府管理的事務做減法；二是建立有效的權力制約機制，在沒有條件建立外部制約機制的情況下，在政府部門內部把決策權、執行權和監督權分開。^[1]

　　行政三分制將政府的決策職能與執行職能相對分離，決策職能相對集中，建立決策的“大部制”，執行職能相對專業、分散，實現執行機構的專業化和社會化，在一定程度上能夠起到轉變政府職能的效果。另外，行政三分制通過行政權力的合理分解和配置，確實有可能達成權力制約的效果，同時也有利於權力運轉順暢、提高效率；至於加強監督，則與權力制約有異曲同工之效。行政三分制的首要功能是提高政府管理的科學化和理性化程度，增強政府對經濟社會的回應性。當然，政府職能轉變、權力制約和加強監督也是行政三分制的功能，但不是主要功能。

　　(一)提高政府管理的科學化和理性化水平

　　現代公共行政已從經驗管理走向科學管理，強調管理的實際需求和內在規律。行政三分制正是以現代行政決策、執行和監督的內在要求為依據，通過合理分解權力，實現權力的科學配置和規範運行，從而使決策更科學民主，執行更迅速有效，監督更客觀公正。

　　(二)增強政府對社會的回應性

　　政府的回應性本質上強調政府與社會形成良好的互動，政府對社會的需求作出及時有效的反應和回覆。行政三分制改革，不僅是將政府的決策、執行、監督職能分開，更重要的是在行政權的重新建構中引入社會需求，為增強政府的回應性提供體制保障。

　　(三)權力制約

　　行政三分制在一定程度還可以形成權力制約，防止“絕對的權力導致絕對的腐敗”。傳統體制下，我國政府部門集決策權、執行權、監督權為一身，自定規則、自己執行、自我監督，容易產生尋租、腐敗、效率低下等問題。行政三分制改革，就是要改變原有的行政權力運作模式，將行政權合理分解，以達到相互制衡的目的。當然，受制於傳統和現有的制度框架，行政三分制所形成的權力制約只能是一種有限的制約。但是，不可否認的是，相對於傳統的部門集權體制，行政三分制在一定程度上分解了行政權力，實現了權力的分散化，達到了一定程度的權力制衡。比如，決策權與執行權分離，在規則制定與利益分配過程中，決策者很難與執行部門合謀，謀取執行過程中的利益。同時，由於決策部門、執行部門、監督部門的分離，三者利益不再完全一致，任何一個部門的行為都時刻處在其他兩個部門的牽制和監督當中。應該看到，我國的行政體制改革具有漸進性，政府轉型是一個漫長的過程。對於任何有利於推動政府轉型的改革措施，都值得嘗試和鼓勵。

　　(四)轉變政府職能

　　行政三分制通過對政府的決策職能和執行職能分離整合，將在一定程度上起到轉變政府職能的效果。當前政府組織形式以職能部門化為特征，職能分工過細，部門過多。實行行政三分制，首先要打破職能分工的部門體制，建立以決策、執行、監督等管理環節分工為標準的新模式，重新進行政府的職能劃分和機構設置。在這種體制下，有些執行性的職能將社會化，交由社會組織甚至公民個人完成，政府將集中精力做好決策、監管等工作。同時，在政府決策中，決策職能相對集中，決策部門可以更清楚地看到，哪些適合政府去做，哪些交由社會更好，從而既能促進決策的科學性，又能促進政府職能的優化。

　　橄欖型城市治理模式是新時代市域治理現代化背景下決策、執行、監督既相對分離又相互協同的新形式。市域社會治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。通過構建綜合規劃決策、到專業運行服務管理、到綜合執法監察“兩頭收斂、激活中間”的橄欖型城市綜合管理現代城市治理結構，通過“多規合一”及“綜合執法”改革推進，在市域治理中形成綜合規劃決策和綜合執法監察“兩個綜合”，面向城市綜合管理構建從綜合規劃決策、到社會化專業運行服務管理、到綜合執法監察“兩頭收斂、激活中間”的橄欖型現代城市治理結構，是行政三分制在市域治理現代化方面的新發展。通過橄欖型現代城市治理結構可以形成市域決策、執行、監督協力，城市規劃、建設、運行管理一體，政府、市場、社會共治的橄欖型城市治理模式。^[2]