政治-行政二分法

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　　政治-行政二分法是公共行政學一個裡程碑式的理論，一直以來被公認為是現代公共行政的邏輯起點，開創了西方公共行政學研究的先河。政治-行政二分法是指政治和行政機構分設、職能分離，政治與行政二分使政府管理系統獲得了自主發展的制度空間，並由此建立了一個高效合理的政府管理模式。

　　（一）背景

　　17—18 世紀，歐洲主要國家的公民社會發展地相當成熟，整個社會出現了巨大的分化現象。到了 19 世紀末期，資本主義由自由競爭向壟斷過渡。生產力的飛速發展推動了經濟和社會的快速進步，使得各種社會關係和經濟結構變得日益複雜，各種衝突不斷增加，從而帶來了一系列的社會問題。這使得政府不得不進行積極干預社會公共事務，所以政府的行政管理職能逐漸擴大，公務人員的數量急速增加。此時，也迫切需要一門科學理論來指導政府的管理活動。於是，政治與行政二分理論便應運而生。一種理論的產生也離不開政治土壤。多黨制便是政治與行政二分理論產生的政治前提和基礎。多黨政治是競爭性的政治，政黨通過競爭性選舉來獲得掌權的機會。於是，在政治領域中的這些競爭往往會促使社會分化為不同的利益對立集團。這種矛盾對立與鬥爭又通常會走向非理性化，因而給社會帶來不穩定的因素，甚至使整個社會陷入動蕩不安。因此，政治與行政相分離是不得已而做出的選擇。

　　（二）演進

　　政治與行政二分法的歷程是很難準確追溯到其源頭的。在某種意義上，整個近代社會政治的發展都是朝著政治與行政二分的方向前進的。

　　首先是德國學者斯坦因是最早關於政治與行政分離觀點的萌芽者，他對憲政與行政的關係進行瞭解說：“國家在一定社會秩序條件下是個人人格主體，具有心理學上的意志和活動，分別表現為憲政和行政。憲政是主體有組織的意志，行政則是主體依據意志的活動。憲政規定行政活動的輪廓，但行政的內容卻不是來自於憲政。”

　　隨後政治學家J·K·布隆赤里明確提出應當對政治與行政加以區分。他認為，一個國傢具有兩種基本活動，即政治活動和行政活動。這兩種活動的區別在於“政治是在重大而且帶普遍性的事項方面的國家活動，而行政管理則是國家在個別和細微事項方面的活動”。因此，政治是政治家的特殊活動範圍，而行政管理則是技術性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理並不因此就是政治。這就很明確地告訴我們，政治活動和行政活動存在著嚴格的區分界限，二者雖然彼此關聯但更有區別，所以不能簡單地把它們混為一談。

　　政治與行政二分的問題被正式提出來則是由威爾遜作出的。1887年，威爾遜發表了公共行政學領域的開山之作——《行政研究》，他認為：第一，傳統的論證主要集中在政治過程方面，而對如何實施法律則註意不夠，所以應當把研究的重點放到行動的政府方面，即放到政府行政管理方面；第二，要發揮和實現政治的功能，就必須純潔政府的組織機構，加強執行，提高行政效率；第三，國家的權利主要是掌握在決定政治的議會和執行行政的行政部門手裡，因此，從結構上上說，三權分立學說是不符合實際的，政治和行政的兩分法才是正確的；第四，一個良好的政府應有兩大支柱。儘管《行政學之研究》並未涉及行政學的基本框架，也未規定其基本範疇，但其擬定了行政學的內涵，因而奠定了行政學的基礎。

　　古德諾最著名有代表性的名著是 1900 年出版的《政治與行政：對政府的研究》一書，是最早的行政學專著之一，對後來的行政學有著深刻的影響。古德諾是行政學的奠基人之一，他對政治與行政二分法做了系統的闡述：傳統的三權分立的學說不符合民主國家的實際，因為民主國家的主要職能只有政治和行政兩種，司法只不過是行政的一小部分而已，主張否定立法，司法，行政的三分法，而取而代之以政治與行政的兩分法；行政學不研究政治問題，那是政治學的任務，也不能使用民主或程式的標準，而是研究政府的行政效率，使用方法或技術的標準；為了提高行政效率，最好將政府的因素和政治權利等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區分為政務官和常務官，並規定常務管在政治上的中立。古德諾指出：在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的執行和國家意志的表達功能。

　　對於政治與行政二分法的內容我們主要從威爾遜和古德諾的著作思想中加以概括總結。

　　（一）威爾遜的主要行政思想

　　第一，將政府管理行為作為專門學科進行研究。威爾遜所處的時代，資本主義已進入全面發展階段，而隨著經濟和社會的前進，社會公共事務日益增多，整個社會或者說是公眾對政府的職能需求也越來越多，正是由於有了現實上的需求，威爾遜提出了將政府管理行為作為專門學科進行研究。

　　第二，強調政府應註重的兩大目標：政府職能要明確；政府實現職能的最佳途徑。威爾遜說： “行政學研究的目標，在於首先要弄清楚政府能夠適當而且成功地承擔的是什麼任務，其次要弄清楚政府怎樣才能夠以儘可能高的效率和儘可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務。”

　　第三，闡明瞭公共行政學的基本特征：社會性、獨立性、行政效率性，主張行政集權。他認為，公共行政就是公法的明細而系統的執行活動，可以找到一種為人們所認同的具有普遍意義的行政規律，這是他的社會性。同時，因為它的社會性。威爾遜主張建立一門獨立的學科——行政學。另外，威爾遜主張實行行政集權，他認為， “巨大的權力和不受限制的自由處置權限在我看來似乎是承擔責任的不可缺少的條件。”

　　第四，主張將政治與行政相分離。威爾遜認為，行政就是政府的執行操作，是具體的思想活動，行政管理置身在政治之外，政治是國家巨集觀重大的帶有普遍性的思想活動，但二者卻是密切相關的。另外，他明確指出， “行政管理的領域是一種事務性的領域，它與政治領域的那種混亂和衝突相距甚遠。”

　　第五，闡述了行政學的研究方法。主張要找到最佳的分權方式即權力劃分問題，應研究公共輿論與行政管理的關係，要指導公共監督。要尋求最佳途徑，建立一支訓練有素的最佳文官隊伍。註重研究治國藝術，主張大膽地借鑒別國的管理方法和成功經驗，但是也反對脫離實際的機械照搬。

　　（二）古德諾的主要政治-行政思想

　　古德諾認為： “在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達和國家意志的執行功能。在所有的國家中也都存在著分立的機關。每個分立的機關都用他們的大部分時間行使著兩種功能的一種。這兩種功能就是：政治與行政。”也就是說，政治是國家意志的表達(包括立法)，行政是國家意志的執行(包括司法和行政)。

　　古德諾認為政治與行政協調的路徑有以下三種方式：

　　第一，政治對行政的適度控制：古德諾認為，“政治必須對行政控制以保證國家意志執行，但為了保證政府的民主性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實現的合理目的。”政治控制行政奠定了政治與行政二者協調的基礎，但要實現二者的真正協調，強調這種控制的適度性就顯得尤為重要。古德諾明確指出，政治對行政的控制應該以不使行政體制被利用來影響國家意志的表達為限，行政應該服務於政治，政治應該對行政進行適度控制，只有這樣政治與行政才能取得協調。政治對行政的控制體現在對行政機構和官員的控制兩個方面，從機構這一層次上來說，古德諾認為政治對行政的控制應限於對狹義的執行性機構，其他諸如司法、準司法、統計和半科學性質的政府機構都應保持自己的獨立性而不受政治的影響。

　　第二，法外調節——政黨：美國的政治體制在很大程度上是建立在政府權力分立的基本原則之上的。由於按憲法制定的法律授予了執行和行政官員獨立的地位，所以要在法定的正式政府體制中發揮政治對行政的必要的控制就不可能了。政黨體制保證了政治功能和行政功能之間的協調，這種協調是開展政府工作所必需的。古德諾認為，必須使美國的政府體製作出某種調整以正式容納政黨這個現實，發揮它已有的協調功能，制定出政黨的行為規範，減輕和消除政黨有可能給社會帶來的消極因素。政黨必須在一定範圍內為自己的行為和管理制定某些規章和制度。

　　第三，行政的適度集權化：由於美國是將分權理論精神貫徹比較徹底的國家，它不僅將國家權力作了橫向層次的劃分，使立法、行政、司法相互分立、相互牽制，而且在縱向層次上實行了中央和地方的分權，從而大大降低了中央集權化程度，其最大的弊端要數它導致了政治與行政的失調。古德諾認為要改變這種狀況，便只有通過行政集權的集中這個唯一的途徑。“因為只有行政在一定程度上被集權化了，才能達到政治與行政功能之間的必要的協調”。因此，應該鼓勵行政集權的趨勢，而不是阻礙它的發展。我們必須堅持這種集權，不管是從政府效率的觀點看，還是從民治政府的本身存在來看，堅持這一點都是很必要的。