政府外債

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　　政府外債是指財政部代表我國政府對外舉借的債務，以國家主權信用為基礎，又稱主權外債，包括國際金融組織貸款、外國政府貸款和境外發行的主權外幣債券3種形式，可分為中央財政統借統還和“統借自還”兩類。中央財政統借統還是指財政部統一借入並安排中央財政預算資金對外償還；“統借自還”是指財政部統一借入，還款時由財政部或其他轉貸機構對外墊付以維護國家信用，最終由實際使用貸款的部門或項目單位負責償還。

　　政府外債是指由各級人民政府統一對外舉借的、或者合法擔保的、或者在特定情況下由各級政府來償還的各類國外貸款。按照國務院、財政部的有關規定，政府外債是國家的主權外債，政府外債的借入必須以國家財政和地方各級財政的信譽為基礎。從我國利用政府外債二十多年的實踐看，政府外債作用明顯。政府外債規模的不斷擴大，加大了各項事業的投入力度，彌補了財政資金的不足，促進了經濟社會的快速發展；推動了體制創新、技術創新和思想觀念的創新，對調整、優化產業結構，保護生態環境，促進經濟和社會的可持續發展奠定了基礎。

　　政府外債是一國政府向外國政府或國際金融組織舉債的一種借款方式，它包括了政府及政府有關主管部門直接承借承貸承還和由政府擔保借人的外債。政府外債使用恰當，將對本國的經濟快速、持續發展發揮重要作用。使用不當，將給政府帶來巨大的經濟風險和不可彌補的經濟損失，同時還有損政府形象和國家信譽。2002年我們對政府外債審計調查中發現：政府外債存在諸多問題，特別是政府外債風險防範問題未能引起各級政府的高度重視。其存在的問題具體表現是：

　　1.政府對外舉債投資的分析論證和風險評估不夠。

　　一個項目計劃的實施只註意項目的建設完成，未認真分析建成後的社會效果和經濟效益情況。有些項目雖然通過專家學者論證。但由於考察時間短，沒有深入實際的全面瞭解資源、環節狀況和市場狀況，盲目決策，盲目舉債建設。就調查的項目看，某市1985年5月開始舉借外債建設的畜牧項目飼料加工廠、奶粉加工廠、冰庫、養雞場等項目，由於市場原因，效益不佳紛紛倒閉，但債務尚未還清。某制漿造紙廠總投資l6億元，建成後一直不能正常生產，資產負債率高達96% ，企業債務越背越重。調查中還發現：有的外債項目尚未按照協議內容建設完成，又追加舉借外債，資金借人後未用於項目上，造成資金閑置，為使貸款利息不倒掛，將貸款資金轉借給其他單位使用，造成數百萬元資金無法收回，形成死賬。以上問題屬於對項目分析論證不准，盲目舉債建設給政府帶來巨大經濟風險。

　　2.政府外債管理體制不規範，貸款資金的借、用、管、還脫節。

　　調查結果表明：過去的貸款項目實行層層轉貸，各級項目辦垂直管理，貸款資金不通過財政而直接由項目辦下撥，失去了財政監管，有許多資金財政未建賬管理，有的外債項目在簽定轉貸協議書時雖註明瞭“誰用款、誰還款”，但落實到具體的使用單位就不了了之。衛生項目的衛v、衛vI項目大部份是直接由省級項目辦下發的藥品和儀器，而現在使用單位還不知道該由誰還款，這種重借人，輕管理和還款的現象較為普遍。

　　3.政府外債償還難。

　　由於項目單位還款能力差，大部分. 貸款項目財政和用款單位都未建立償債準備金，而每年到期的外債項目債務由上級財政直接扣減下級財政資金還貸，嚴重影響了下級財政的正常運行，某市目前財政代墊償還到期外債1 100餘萬元，這對本來就人不敷出的財政更是雪上加霜，更加重了財政的負擔。

　　根據審計調查所瞭解掌握的情況，筆者認為：政府外債是一把雙刃劍，如何運行好外債關鍵在於管理，防範好政府外債風險。為此，筆者提出幾點防範政府外債風險的對策。

　　第一、政府外債是由政府承擔或擔保，由政府負責直接或間接償還的債務，因此，各級政府在審批建設項目時應充分分析論證項目的可行性，建成後的社會效果和經濟效益，同時考慮還款能力，明確還款責任並建立償債準備金。加強對使用外債資金的部門或單位的監督、管理工作，使外債資金借得巧、用得好、還得了，避免盲目性。

　　第二、切實加強對政府外債的規範管理，減少借債主體，其管理許可權統收於財政部門，同時由政府對政府外債實行預算管理，並對政府外債的借、用、管、還進行全過程監督，防範和化解政府外債風險，使貸款資金能真正起到促進地方經濟發展的作用。

　　第三、對非盈利性而社會效益突出的外債項目，財政在考慮管好用好資金的前提下，由財政為其建立償債準備金；或確定一定的比例由項目用款單位和財政共同承擔還款責任。

　　第四、各級審計機關應加強對政府外債的監督檢查，及時發現政府外債建議項目中存在的問題，以及償債準備金的建立和償還情況，為政府加強外債管理提供可以信賴的依據，為防範政府外債風險做出應有貢獻。