政府外债

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　　政府外债是指财政部代表我国政府对外举借的债务，以国家主权信用为基础，又称主权外债，包括国际金融组织贷款、外国政府贷款和境外发行的主权外币债券3种形式，可分为中央财政统借统还和“统借自还”两类。中央财政统借统还是指财政部统一借入并安排中央财政预算资金对外偿还；“统借自还”是指财政部统一借入，还款时由财政部或其他转贷机构对外垫付以维护国家信用，最终由实际使用贷款的部门或项目单位负责偿还。

　　政府外债是指由各级人民政府统一对外举借的、或者合法担保的、或者在特定情况下由各级政府来偿还的各类国外贷款。按照国务院、财政部的有关规定，政府外债是国家的主权外债，政府外债的借入必须以国家财政和地方各级财政的信誉为基础。从我国利用政府外债二十多年的实践看，政府外债作用明显。政府外债规模的不断扩大，加大了各项事业的投入力度，弥补了财政资金的不足，促进了经济社会的快速发展；推动了体制创新、技术创新和思想观念的创新，对调整、优化产业结构，保护生态环境，促进经济和社会的可持续发展奠定了基础。

　　政府外债是一国政府向外国政府或国际金融组织举债的一种借款方式，它包括了政府及政府有关主管部门直接承借承贷承还和由政府担保借人的外债。政府外债使用恰当，将对本国的经济快速、持续发展发挥重要作用。使用不当，将给政府带来巨大的经济风险和不可弥补的经济损失，同时还有损政府形象和国家信誉。2002年我们对政府外债审计调查中发现：政府外债存在诸多问题，特别是政府外债风险防范问题未能引起各级政府的高度重视。其存在的问题具体表现是：

　　1.政府对外举债投资的分析论证和风险评估不够。

　　一个项目计划的实施只注意项目的建设完成，未认真分析建成后的社会效果和经济效益情况。有些项目虽然通过专家学者论证。但由于考察时间短，没有深入实际的全面了解资源、环节状况和市场状况，盲目决策，盲目举债建设。就调查的项目看，某市1985年5月开始举借外债建设的畜牧项目饲料加工厂、奶粉加工厂、冰库、养鸡场等项目，由于市场原因，效益不佳纷纷倒闭，但债务尚未还清。某制浆造纸厂总投资l6亿元，建成后一直不能正常生产，资产负债率高达96% ，企业债务越背越重。调查中还发现：有的外债项目尚未按照协议内容建设完成，又追加举借外债，资金借人后未用于项目上，造成资金闲置，为使贷款利息不倒挂，将贷款资金转借给其他单位使用，造成数百万元资金无法收回，形成死账。以上问题属于对项目分析论证不准，盲目举债建设给政府带来巨大经济风险。

　　2.政府外债管理体制不规范，贷款资金的借、用、管、还脱节。

　　调查结果表明：过去的贷款项目实行层层转贷，各级项目办垂直管理，贷款资金不通过财政而直接由项目办下拨，失去了财政监管，有许多资金财政未建账管理，有的外债项目在签定转贷协议书时虽注明了“谁用款、谁还款”，但落实到具体的使用单位就不了了之。卫生项目的卫v、卫vI项目大部份是直接由省级项目办下发的药品和仪器，而现在使用单位还不知道该由谁还款，这种重借人，轻管理和还款的现象较为普遍。

　　3.政府外债偿还难。

　　由于项目单位还款能力差，大部分. 贷款项目财政和用款单位都未建立偿债准备金，而每年到期的外债项目债务由上级财政直接扣减下级财政资金还贷，严重影响了下级财政的正常运行，某市目前财政代垫偿还到期外债1 100余万元，这对本来就人不敷出的财政更是雪上加霜，更加重了财政的负担。

　　根据审计调查所了解掌握的情况，笔者认为：政府外债是一把双刃剑，如何运行好外债关键在于管理，防范好政府外债风险。为此，笔者提出几点防范政府外债风险的对策。

　　第一、政府外债是由政府承担或担保，由政府负责直接或间接偿还的债务，因此，各级政府在审批建设项目时应充分分析论证项目的可行性，建成后的社会效果和经济效益，同时考虑还款能力，明确还款责任并建立偿债准备金。加强对使用外债资金的部门或单位的监督、管理工作，使外债资金借得巧、用得好、还得了，避免盲目性。

　　第二、切实加强对政府外债的规范管理，减少借债主体，其管理权限统收于财政部门，同时由政府对政府外债实行预算管理，并对政府外债的借、用、管、还进行全过程监督，防范和化解政府外债风险，使贷款资金能真正起到促进地方经济发展的作用。

　　第三、对非盈利性而社会效益突出的外债项目，财政在考虑管好用好资金的前提下，由财政为其建立偿债准备金；或确定一定的比例由项目用款单位和财政共同承担还款责任。

　　第四、各级审计机关应加强对政府外债的监督检查，及时发现政府外债建议项目中存在的问题，以及偿债准备金的建立和偿还情况，为政府加强外债管理提供可以信赖的依据，为防范政府外债风险做出应有贡献。