地方預算管理

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　　地方預算管理是指預算職能部門根據特定時期的方針政策及有關法律法規，對預算資金進行的計劃、協調、監督活動，使預算資金得以有序、高效運行。

　　根據《預演算法》的相關規定，地方預算管理的內涵包括以下三個方面：

　　1．地方預算管理的主體包括各級人民代表大會及其常委會、國務院以及其他地方各級政府以及各級財政部門。其中各級人民代表大會及其常委會主要負責行使地方預算管理的監督職能；國務院以及其他地方各級政府主要負責行使地方預算管理的計劃、執行職能；各級財政部門主要負責地方預算的編製和具體組織。

　　2．地方預算管理的對象是預算資金。地方預算管理工作是圍繞著預算資金的籌集和使用進行的，但是，對地方預算資金的管理同時也是對地方國家物資的管理，不能僅僅就資金而論資金，而需要積極研究與預算資金運用相關的各種關係，並根據預算管理的目標開展工作。

　　3．地方預算管理的目標是保證預算資金的有序和高效運行。保證預算資金的有序運行是指使預算資金的運行符合經濟發展的規律。保證預算資金的高效運行是指在預算資金有限的前提下，使預算資金的分配和使用取得最大的經濟效益和社會效益。

　　1．編製前的準備。《預演算法》第三十五條規定：“國務院應當及時下達關於編製下一年預算草案的指示。編製預算草案的具體事項，由國務院財政部門部署。”即由國務院確定下一年經濟發展計劃，並向省、自治區、直轄市政府下達編製下一年預算草案的指示，提出編製草案的原則和要求。

　　2．地方預算的編製。《預演算法》第二十四條規定：“各級政府、各部門、各單位應當按照國務院規定的時間編製預算草案。”第三十六條規定：“省、自治區、直轄市政府應當按照國務院規定的時間，將本級總預算草案報國務院審核彙總。”第三十七條規定：“縣、自治縣、直轄市、設區的市、自治州政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大會有關的專門委員會或者根據本級人民代表大會常務委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務委員會有關的工作委員會進行初步審查。”“縣、自治縣、不設區的市、市轄區政府財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人民代表大會常務委員會進行初步審查。”可見，我國地方預算的編製主要由各級人民政府及其財政部門負責。

　　3．地方預算的審查和批准。《預演算法》第三十八條規定：“國務院在全國人民代表大會舉行會議時，向大會作關於中央和地方預算草案的報告。地方各級政府在本級人民代表大會舉行會議時，向大會作關於本級總預算草案的報告。”第三十九條規定：“中央預算由全國人民代表大會審查和批准。地方各級政府預算由本級人民代表大會審查和批准。”第四十條規定：“鄉、民族鄉、鎮政府應當及時將經本級人民代表大會批准的本級預算報上一級政府備案。縣級以上地方各級政府應當及時將經本級人民代表大會批准的本級預算及下一級政府報送備案的預算彙總，報上一級政府備案。”“縣級以上地方各級政府將下一級政府依照前款規定報送備案的預算彙總後，報本級人民代表大會常務委員會備案。國務院將省、自治區、直轄市政府依照前款規定報送備案的預算彙總後，報全國人民代表大會常務委員會備案。”第四十一第九童地方預算管理條規定：“國務院和縣級以上地方各級政府對下一級政府依照本法第四十條規定報送備案的預算，認為有同法律、行政法規相抵觸或者有其他不適當之處，需要撤銷批准預算的決議的，應當提請本級人民代表大會常務委員會審議決定。”第四十二條規定：“各級政府預算經本級人民代表大會批准後，本級政府財政部門應當及時向本級各部門批覆預算。各部門應當及時向所屬各單位批覆預算。”可見，我國的地方預算的審查和批准由各級人民代表大會及其常委會負責。

　　4．地方預算的執行。《預演算法》第九條規定：“經本級人民代表大會批准的預算，非經法定程式，不得改變。”可見，經過各級人民代表大會批准的預算是具有法律效力的。第四十三條規定：“各級預算由本級政府組織執行，具體工作由本級政府財政部門負責。”第四十五條規定：“預算收入征收部門，必須依照法律、行政法規的規定，及時、足額征收應徵的預算收入。不得違反法律、行政法規規定，擅自減徵、免徵或者緩徵應徵的預算收入，不得截留、占用或者挪用預算收入。”第四十七條規定：“各級政府財政部門必須依照法律、行政法規和國務院財政部門的規定，及時、足額地撥付預算支出資金，加強對預算支出的管理和監督。各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行。”

　　5．地方預算的調整。所謂地方預算的調整，是指經地方各級人民代表大會批准的本級預算，在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批准的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批准的預算中舉借債務的數額增加的部分變更。我國《預演算法》第五十四條規定：“各級政府對於必須進行的預算調整，應當編製預算調整方案。”“縣級以上地方各級政府預算的調整方案必須提請本級人民代表大會常務委員會審查和批准；鄉、民族鄉、鎮政府預算的調整方案必須提請本級人民代表大會審查和批准。未經批准，不得調整預算。”第五十八條規定：“地方各級政府預算的調整方案經批准後，由本級政府報上一級政府備案。”

　　6．地方預算的決算。通過編製地方預算的決算，能夠對地方預算執行情況進行總結和分析，為提高今後的地方預算管理水平創造條件。《預演算法》第五十九條規定：“決算草案由各級政府、各部門、各單位，在每一預算年度終了後按照國務院規定的時間編製。編製決算草案的具體事項，由國務院財政部門部署。”第六十條規定：“編製決算草案，必須符合法律、行政法規，做到收支數額準確、內容完整、報送及時。”第六十二條規定：“縣級以上地方各級政府財政部門編製本級決算草案、報本級政府審定後，由本級政府提請本級人民代表大會常務委員會審查和批准。鄉、民族鄉、鎮政府編製本級決算草案，提請本級人民代表大會審查和批准。”

　　西方市場經濟國家推行預算管理已經有近200年的歷史。它們已經摸索出一套適應市場經濟要求的管理方法和體系，對我國正在進行的預算管理改革具有重要的借鑒意義。以下從預算管理機構的設置、預算的編製、預算的執行、預算監督四個方面來簡單介紹國外地方預算制度的一些做法。

　　1．預算管理機構的設置

　　(1)地方財政預算的編製機構。一般分兩種形式：一是特設的專門預算編製機構。如美國設立總統預算管理辦公室，獨立於財政部之外，直接向總統負責，其主要的職責是編製支出預算。財政部只負責編製收入預算，整個預算的編製工作則交給特設的預算機構。這樣的目的是為了保證支出預算和收入預算的客觀性，以避免財政部門統編預算時可能帶來的問題。另一種是隸屬於政府部門的專職預算編製機構。由財政部門負責預算的編製。

　　(2)預算草案的審批機構。實行單一制的國家，可以直接批准預算；實行兩院制的國家，下議院在審批預算時比上議院具有更大的權力，擁有預算先議權和最後批准權。在預算的構成上，實行單一制的國家，國家最高權力機關批准中央預算和地方預算；實行聯邦制的國家，政府的預算分為聯邦、州和地方預算，各級權力機關只負責批准本級政府預算，不審批下級的預算。

　　(3)預算執行機構。包括預算收入、支出和出納機構。收入執行機構是稅務機關；支出執行機構是財政部門指導下的政府預算單位；出納機構是國庫，國庫的設置分別是獨立國庫制和委托國庫制。

　　(4)預算監督機構。有三種形式：一是議會直接監督；二是審計部門監督，獨立於行政部門之外；三是財政部門監督。

　　2．預算的編製

　　(1)編製期限。國外的預算編製時間普遍較長，一般從年初就開始下一年度的預算編製，到預算得到批准，有近一年的時間。

　　(2)預算收支科目。預算收支科目的細化是預算管理和提高預算透明度的重要基礎工作，科目越細，越便於監督。美國的預算支出科目有1300多個，法國預算類科目1100多個。

　　(3)國外通常按照部門編製預算，一個部門的支出反映在一本預算上，有利於財政部門掌握和監督各個部門的預算資金情況。

　　(4)普遍採用零基預算。要求對每一個計劃項目作系統的評估和審查，並以其成果績效以及成本為基礎，排列預算支出的優先順序。

　　(5)普遍採用複式預算。將預算內的全部財政收入和支出按照經濟性質進行劃分，分別彙集編製成兩個或者兩個以上的預算。它不僅適應於資金分配格局的變化，而且可以對每一項目進行成本收益的分析和控制，可以反映預算平衡狀況和出現赤字的原因。

　　3．預算的執行

　　預算的執行是預算管理的關鍵，關係到編製的預算能否變成現實。一般地說，各國年度預算經立法機關批准後即具有法律效力，各部門必須嚴格執行。但是，在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收人，使得原來批准的預算發生變更的，必須經過與審批預算相同的程式。同時，國外預算管理資金普遍採用國庫單一賬戶制度。國庫集中管理資金集中支付，政府預算審批後，預算單位安排購買商品和勞務後，由銀行清算系統從國庫單一賬戶劃撥資金。

　　4．預算的監督

　　健全的法律體系是確保預算監督的關鍵。國外通常從預算的編製、審批、執行到監督的每一個環節都有明確的規定。如，法國規範預算的法律包括《憲法》、《財政法》，每年國會還會通過年度的《預演算法案》，以法律的形式對各項支出做出明確的規定，使各個部門的每項預算收支收到法律約束。同時，各國普遍建立專門的監督機構，監督預算的編製和執行。比如，法國建立了財政監察專員制度和財政公共會計制度進行預算監督檢查，前者負責對預算支出進行檢查監督，後者主要負責執行支付。檢查的方法也是多種多樣，比如成本收益方法，瑞典的監督重點就是對預算各部委的具體工作成效來監督。