國家級新區

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　　國家級新區，是由中華人民共和國國務院批准設立，承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區。國家級新區在學術界被認為是中國大陸的區域經濟發展到一定階段的產物。中國政府官方在國家級新區批覆的文件中很少定義國家級新區，目前可供參考的為國家發改委部門文件，將國家級新區定義為“由國務院批准設立，承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區”

　　2014年以來，國家級新區的呈現井噴式密集批覆，標志著中國以“國家級新區”建設推動區域開發開放的戰略思路的日益成熟。^[1]2015年6月18日，國家發展改革委在天津濱海新區組織召開了第一次國家級新區工作經驗交流會暨新區工作推動會，標志著國家層面對國家級新區的管理和引導走向了制度化。

　　這項工作始於1992年，當年10月，上海浦東新區成立；1994年3月，天津濱海新區成立。此後，設立工作停止了16年。2010年再次啟動，重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、甘肅蘭州新區、廣東南沙新區、陝西西咸新區、貴州貴安新區、四川天府新區、江西贛江新區等陸續成立。至2017年底，中國至少還有9個城市新區已經提出，要打造國家級新區，分別是：武漢長江新區、合肥濱湖新區、鄭州鄭東新區、南寧五象新區、烏魯木齊新區、沈陽沈北新區、石家莊正定新區，以及唐山曹妃甸新區、杭州大江東產業聚集區等。

　　截至2017年12月，中國國家級新區總數共有19個。此外，還有武漢長江新區、合肥濱湖新區、鄭州鄭東新區等地區在申報中。

　　設立國家級新區作為國家戰略，是在新的發展背景下，對特定區域的發展做出重新定位，在進一步整合資源的基礎上，發揮該區域的潛在比較優勢和競爭優勢，從而解決長期以來困擾中國經濟的產業結構同構和產能過剩困局，進而優化產業佈局，提升產業能級，提高經濟發展的質量和效益。

　　根據現在的觀察，對於相當一部分國家級新區來說，在其建設過程中將遇到的一個較大難題，是產城如何融合。產業化和城鎮化以及二者的互動，是一個國家和地區現代化發展的重要基礎。從發展實踐來看，如果產業化超前於城鎮化，會因城鎮配套設施缺乏，出現住房短缺、交通擁擠、資源短缺、環境污染等問題。

　　反之，則會由於城鎮化缺乏必要的產業支撐，出現產業空心化、就業不足、收入差距擴大和經濟蕭條等問題。如果說在早期工業化階段，出現的主要矛盾是城鎮化滯後於產業化，而在產能全面過剩、產業升級緩慢的背景下，將會出現產業化滯後於城鎮化的問題。因此，產業化和城鎮化相輔相成、互動發展，是推動新型城鎮化，乃至應對產業轉型發展、城市綜合功能提升的必然要求。

　　規劃引領、科學開發。嚴格按照土地利用總體規劃、城鄉規劃和新區總體方案要求，制定新區發展總體規劃和相關專項規劃，明確新區發展的戰略目標、空間佈局和重點任務，提出科學合理的開發方向、推進時序和管控措施，輻射帶動周邊區域加快發展、協同發展。

　　產城融合、宜居宜業。統籌考慮產業發展、人口集聚與城市建設佈局，促進產業與城市融合發展、人口與產業協同集聚。適度控制開發強度，加強公共服務設施建設，不斷改善區域環境質量，保持生態功能穩定，推動新區成為企業創新發展、百姓安居樂業的良好區域。

　　節約集約、集聚發展。節約集約利用土地、水、海域等資源，切實提高資源利用效能。充分考慮區域資源環境承載能力，科學確定主導產業，促進優勢產業集聚發展，增強規模效益。加快轉變新區發展方式，重點發展知識技術密集、資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的新興產業。

　　改革創新、先行先試。建立高效運轉的行政管理機制，構建現代社會治理體系，營造良好營商環境。建立鼓勵改革創新的機制，在符合中央全面深化改革部署要求的前提下，鼓勵先行先試，創造可複製、可推廣的經驗，賦予新區更大自主發展權、自主改革權、自主創新權。

　　截至2017年4月，全國共有19個國家級新區，其中浦東新區、濱海新區系行政區，設立區委區政府，其餘新區都是行政管理區，只設立管理委員會。

　　國家級新區，因有國務院批覆體現國家級戰略和新區發展需要，所在省按要求須下放省級管理許可權，其實質均擁有副省級管理自主權，而與新區所處區域行政級別無關。如南沙新區，國家定位立足廣州、打造粵港澳全面合作示範區，既不可脫離廣州，又因港澳社會制度不同，甚至需要省級以上的權力來管理和協調，所以南沙新區是唯一獲得由國家發改委牽頭的國家級新區。

　　2015年4月15日，國家發展和改革委員會、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部等四部委聯合下發《關於促進國家級新區健康發展的指導意見》，提出國家級新區是由國務院批准設立，承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區。

　　作為第一個國家級新區，是90年代中國改革開放的關鍵之期，鄧小平南巡講話後，為加強中國經濟與世界經濟的聯繫而成立的，它的最初定位是為上海、為長江流域，從而為全國經濟服務。隨著經濟發展的不斷提高、開放程度的不斷加深和綜合改革的不斷深入，浦東新區將圍繞建設成為上海國際金融中心和國際航運中心核心功能區的戰略定位，在強化國際金融中心、國際航運中心的環境優勢、創新優勢和樞紐功能、服務功能方面積極探索、大膽實踐，努力建設成為科學發展的先行區、“四個中心”（國際經濟中心、國際金融中心、國際貿易中心、國際航運中心）的核心區、綜合改革的試驗區、開放和諧的生態區。2013年8月22日，國務院正式批准設立中國（上海）自由貿易試驗區，這是中國順應全球經貿發展新趨勢，實行更加積極主動開放戰略的一項重大舉措。 　

　　濱海新區是在亞洲金融危機影響，中國沿海開發開放向北推進到渤海灣的大背景下成立的，它的發展目標是依托京津冀、服務環渤海、輻射“三北”、面向東北亞，努力建設成為我國北方對外開放的門戶、高水平的現代製造業和研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心，逐步成為經濟繁榮、社會和諧、環境優美的宜居生態型新城區。

　　兩江新區的設立是在國際金融危機的後續效應中，國家發展戰略轉型的“新載體”，也是中國推進新十年西部大開發的重要突破口。國家對兩江新區賦予了五大功能定位：統籌城鄉綜合配套改革試驗的先行區，內陸重要的先進位造業和現代服務業基地，長江上游地區的金融中心和創新中心，內陸地區對外開放的重要門戶，科學發展的示範視窗。 　　

　　舟山群島新區是我國首個以海洋經濟為主題的國家新區，功能定位為浙江海洋經濟發展的先導區、海洋綜合開發試驗區、長江三角洲地區經濟發展的重要增長極。它的發展目標是建成中國大宗商品儲運中轉加工交易中心、東部地區重要的海上開放門戶、中國海洋海島科學保護開發示範區、中國重要的現代海洋產業基地、中國陸海統籌發展先行區。 　　

　　蘭州新區的地理位置決定了它在國家擴大西部開發、實現少數民族共同發展、維護國家穩定戰略中的重要地位。它的四大戰略定位是：西北地區重要的經濟增長極、國家重要的產業基地、向西開放的重要戰略平臺、承接產業轉移示範區。它的發展目標是產業強城、生態綠城、多湖水城、現代強城。 　　

　　南沙新區是在香港回歸十五周年之際，為進一步深化粵港澳合作，引領珠三角轉型發展，促進港澳地區長期繁榮穩定而設立的。它將立足廣州、依托珠三角、連接港澳、服務內地、面向世界，建設成為粵港澳優質生活圈和新型城市化典範、以生產性服務業為主導的現代產業新高地、具有世界先進水平的綜合服務樞紐、社會管理服務創新試驗區，打造粵港澳全面合作示範區。 　　

　　西咸新區是與歐亞各國共建“絲綢之路經濟帶”後不久成立的國家級新區，也是我國首個以創新城市發展方式為主題的新區，著力建設絲綢之路經濟帶重要支點、著力統籌科技資源、著力發展高新技術產業、著力健全城鄉發展一體化體制機制、著力保護生態環境和歷史文化、著力創新體制機制。它的發展目標：努力建設成為我國向西開放的重要樞紐，西部大開發的新引擎和中國特色新型城鎮化的範例。 　　

　　貴安新區地處西南欠發達地區，它的成立是縮小西部和欠發達地區與全國的差距、實現全面建成小康社會的重要一步。它的發展目標為：以“生態文明建設和包容性發展”為內涵與示範，以“山水綠色之城，民族文化之都”為形象定位，將貴安新區構建成為“產城融合創新區、城鄉統籌先行區、生態文明示範區、民族文化展示區、對外開放引領區”。 　　

　　從發展海洋科技經濟著手，成立西海岸新區，使它發展成為海洋科技自主創新領航區、深遠海開發戰略保障基地、軍民融合創新示範區、海洋經濟國際合作先導區、陸海統籌發展試驗區，為探索全國海洋經濟科學發展新路徑發揮示範作用。西海岸新區區位條件、科技人才、海洋資源、產業基礎、政策環境等綜合優勢明顯，具備推進陸海統籌、城鄉一體、軍民融合發展的獨特條件。要以海洋經濟發展為主題，服務於青島建設區域性經濟中心和國際化城市的發展定位，把建設青島西海岸新區作為全面實施海洋戰略、發展海洋經濟的重要舉措，為促進東部沿海地區經濟率先轉型發展、建設海洋強國發揮積極作用。 　　

　　從調整改造全國老工業基地入手，成立金普新區，將它打造成為面向東北亞區域開放合作的戰略高地、引領東北地區全面振興的重要增長極、老工業基地轉變發展方式的先導區、體制機制創新與自主創新的示範區、新型城鎮化和城鄉統籌的先行區。金普新區地理區位優越，戰略地位突出，經濟基礎雄厚。建設大連金普新區，有利於進一步深化改革開放，引領遼寧沿海經濟帶加速發展，帶動東北地區振興發展，進一步深化與東北亞各國各領域的合作。 　　

　　從深化西部大開發著手，成立天府新區，將它構建成為以現代製造業為主的國際化現代新區，打造成為內陸開放經濟高地、宜業宜商宜居城市、現代高端產業集聚區、統籌城鄉一體化發展示範區。天府新區區位優勢突出，交通設施完備，產業基礎良好，科教實力雄厚。要把建設四川天府新區作為深入實施西部大開發戰略、積極穩妥扎實推進新型城鎮化、深入實施創新驅動發展戰略的重要舉措，為發展內陸開放型經濟、促進西部地區轉型升級、完善國家區域發展格局等發揮示範和帶動作用。 　　

　　湘江新區區位條件優越、科教創新實力雄厚、產業發展優勢明顯、區域綜合承載能力較強，資源節約型和環境友好型（以下稱“兩型”）社會建設成效顯著。設立湖南湘江新區，是實施國家區域發展總體戰略、貫徹落實《國務院關於依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》（國發〔2014〕39號）的重要舉措，有利於帶動湖南省乃至長江中游地區經濟社會發展，為促進中部地區崛起和長江經濟帶建設發揮更大作用。湖南湘江新區建設成為高端製造研發轉化基地和創新創意產業集聚區、產城融合城鄉一體的新型城鎮化示範區、全國“兩型”社會建設引領區、長江經濟帶內陸開放高地。 　　

　　江北新區是長江經濟帶與東部沿海經濟帶的重要交匯節點，區位條件優越、產業基礎雄厚、創新資源豐富、基礎設施完善、承載能力較強，具備了加快發展的條件和實力。要把建設南京江北新區作為實施區域發展總體戰略、貫徹落實《國務院關於依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》（國發〔2014〕39號）的重要舉措，充分發揮南京江北新區在創新驅動發展和新型城鎮化建設等方面的示範帶動作用，推動蘇南現代化建設和長江經濟帶更好更快發展。逐步建設成為自主創新先導區、新型城鎮化示範區、長三角地區現代產業集聚區、長江經濟帶對外開放合作重要平臺。 　　

　　福州新區區位條件優越，生態環境秀美，產業基礎堅實，與臺灣地區交流合作緊密，戰略地位重要。要把建設好福州新區作為實施國家區域發展總體戰略、貫徹落實國家支持福建省經濟社會發展一系列重大政策的重要舉措，實現在更高起點、更廣範圍、更寬領域推進海峽兩岸交流合作，推動福建積极參与、全面融入“一帶一路”實施，努力培育新的經濟增長極、與平潭綜合實驗區實現一體化發展。福州新區建設成為兩岸交流合作重要承載區、擴大對外開放重要門戶、東南沿海重要現代產業基地、改革創新示範區和生態文明先行區。 　　

　　滇中新區區位條件優越、科教創新實力較強、產業發展優勢明顯、區域綜合承載能力較高、對外開放合作基礎良好。要把建設雲南滇中新區作為實施“一帶一路”、長江經濟帶等國家重大戰略和區域發展總體戰略的重要舉措，打造我國面向南亞東南亞輻射中心的重要支點、雲南橋頭堡建設重要經濟增長極、西部地區新型城鎮化綜合試驗區和改革創新先行區。 　　

　　哈爾濱新區區位條件優越、科技和產業基礎比較雄厚、生態環境優良、對俄合作歷史悠久、戰略地位重要。要把建設好哈爾濱新區作為推進“一帶一路”建設、加快新一輪東北地區等老工業基地振興的重要舉措，積極擴大面向東北亞開放合作，探索老工業基地轉型發展的新路徑，為促進黑龍江經濟發展和東北地區全面振興發揮重要支撐作用。哈爾濱新區建設成為中俄全面合作重要承載區、東北地區新的經濟增長極、老工業基地轉型發展示範區和特色國際文化旅游聚集區。 　　

　　長春新區區位優勢明顯、產業基礎堅實、創新氛圍濃厚、開放條件優越、承載能力較強。要把建設好長春新區作為推進“一帶一路”建設、加快新一輪東北地區等老工業基地振興的重要舉措，為促進吉林省經濟發展和東北地區全面振興發揮重要支撐作用。長春新區建設成為創新經濟發展示範區、新一輪東北振興的重要引擎、圖們江區域合作開發的重要平臺、體制機制改革先行區。 　　

　　江西贛江新區區位優勢明顯、交通條件優越、產業特色鮮明、創新能力較強、生態環境良好。要把建設好江西贛江新區作為實施國家區域發展總體戰略、推動長江經濟帶發展的重要舉措，為促進江西經濟社會發展和中部地區崛起發揮更大的作用。江西贛江新區建設成為中部地區崛起和推動長江經濟帶發展的重要支點。 　

　　雄安新區規劃範圍涉及河北省保定市下轄的雄縣、容城、安新3縣及周邊部分區域，地處北京、天津、保定腹地，區位優勢明顯、交通便捷通暢、生態環境優良、資源環境承載能力較強，現有開發程度較低，發展空間充裕，具備高起點高標準開發建設的基本條件。雄安新區規劃建設以特定區域為起步區先行開發，起步區面積約100平方公裡，中期發展區面積約200平方公裡，遠期控制區面積約2000平方公裡。

　　國家級新區產城融合進程中的主要問題是：

　　1、產業與城市缺乏合理統一的規劃。經濟（產業）、社會發展與城市總體規劃間缺乏有機聯繫與協調；新區規模論證與交通、就業、用地和佈局等相脫節；產業功能的差異性不顯著；產業園區、商務區和居住區功能分離。

　　2、土地管理制度問題。居住、工業和商業三類用地價格懸殊，導致土地資源不能有效配置；土地用途管理細碎，不符合用地綜合發展趨勢；土地供應結構性寬鬆，且高耗費，不集約利用土地現象嚴重；城鄉結合部占用大量土地，被低端利用；農村建設用地占用過大。

　　3、低密度發展模式阻礙了服務業及低碳化發展。各類新城都存在低密度模式，導致土地使用不集約，缺乏當地就業，對服務業需求不足，不利於形成服務業多元化發展；服務價格高，便利性不足；前往中心城區的消費模式則導致出行成本上升，交通擁堵，不利於低碳化發展。

　　4、新城的公共服務資源滿足不了當地需求。現行財政體制使得公共服務不能隨著人口遷移而分散化，導致新城區域公共服務資源供給不足，造成生活不便，運行成本高，同時也無法支撐新興產業和高端產業的發展。

　　5、新城建設與周邊區域發展脫節。“外部資源+特殊政策+異地市場”的開發區模式，容易與周邊區域發展脫節，且產業園區、開發區缺乏功能配套，難以成為推動區域整體發展的引擎。

　　導致上述問題的主要原因是：

　　1、規劃體系內在產城分割。規劃體系，包括城鄉規劃、產業規劃、土地規劃、國民經濟和社會發展規劃、生態規劃、園區規劃等，在工作目標、功能要求、空間範疇、技術標準、運作機制等方面存在交叉和矛盾，工作機制銜接不暢，存在不同步、不同向現象。

　　2、行政干預介入微觀運行。政府對產業、人口、資金、土地等的不當干預，扭曲了資源配置，導致要素聚集及產業發展偏離最優路徑，效率低下，債務與金融風險累積；公共服務集中在大城市，使得人口、產業過於向大城市集中，新城往往缺乏公共服務配套。

　　3、新城擴張缺乏制度、產業支撐與科學依據。土地、戶籍、社會保障制度改革滯後、要素市場扭曲，以及產業結構不合理導致新城擴張缺乏制度與產業支撐。^[2]

　　（一）、優化發展環境

　　（二）、推動產業優化升級

　　（三）、輻射帶動區域發展

　　（四）、高效節約利用資源

　　（五）、推進體制機制創新

　　（六）、強化組織保障^[3]

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