国家级新区

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　　国家级新区，是由中华人民共和国国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。国家级新区在学术界被认为是中国大陆的区域经济发展到一定阶段的产物。中国政府官方在国家级新区批复的文件中很少定义国家级新区，目前可供参考的为国家发改委部门文件，将国家级新区定义为“由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区”

　　2014年以来，国家级新区的呈现井喷式密集批复，标志着中国以“国家级新区”建设推动区域开发开放的战略思路的日益成熟。^[1]2015年6月18日，国家发展改革委在天津滨海新区组织召开了第一次国家级新区工作经验交流会暨新区工作推动会，标志着国家层面对国家级新区的管理和引导走向了制度化。

　　这项工作始于1992年，当年10月，上海浦东新区成立；1994年3月，天津滨海新区成立。此后，设立工作停止了16年。2010年再次启动，重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广东南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、四川天府新区、江西赣江新区等陆续成立。至2017年底，中国至少还有9个城市新区已经提出，要打造国家级新区，分别是：武汉长江新区、合肥滨湖新区、郑州郑东新区、南宁五象新区、乌鲁木齐新区、沈阳沈北新区、石家庄正定新区，以及唐山曹妃甸新区、杭州大江东产业聚集区等。

　　截至2017年12月，中国国家级新区总数共有19个。此外，还有武汉长江新区、合肥滨湖新区、郑州郑东新区等地区在申报中。

　　设立国家级新区作为国家战略，是在新的发展背景下，对特定区域的发展做出重新定位，在进一步整合资源的基础上，发挥该区域的潜在比较优势和竞争优势，从而解决长期以来困扰中国经济的产业结构同构和产能过剩困局，进而优化产业布局，提升产业能级，提高经济发展的质量和效益。

　　根据现在的观察，对于相当一部分国家级新区来说，在其建设过程中将遇到的一个较大难题，是产城如何融合。产业化和城镇化以及二者的互动，是一个国家和地区现代化发展的重要基础。从发展实践来看，如果产业化超前于城镇化，会因城镇配套设施缺乏，出现住房短缺、交通拥挤、资源短缺、环境污染等问题。

　　反之，则会由于城镇化缺乏必要的产业支撑，出现产业空心化、就业不足、收入差距扩大和经济萧条等问题。如果说在早期工业化阶段，出现的主要矛盾是城镇化滞后于产业化，而在产能全面过剩、产业升级缓慢的背景下，将会出现产业化滞后于城镇化的问题。因此，产业化和城镇化相辅相成、互动发展，是推动新型城镇化，乃至应对产业转型发展、城市综合功能提升的必然要求。

　　规划引领、科学开发。严格按照土地利用总体规划、城乡规划和新区总体方案要求，制定新区发展总体规划和相关专项规划，明确新区发展的战略目标、空间布局和重点任务，提出科学合理的开发方向、推进时序和管控措施，辐射带动周边区域加快发展、协同发展。

　　产城融合、宜居宜业。统筹考虑产业发展、人口集聚与城市建设布局，促进产业与城市融合发展、人口与产业协同集聚。适度控制开发强度，加强公共服务设施建设，不断改善区域环境质量，保持生态功能稳定，推动新区成为企业创新发展、百姓安居乐业的良好区域。

　　节约集约、集聚发展。节约集约利用土地、水、海域等资源，切实提高资源利用效能。充分考虑区域资源环境承载能力，科学确定主导产业，促进优势产业集聚发展，增强规模效益。加快转变新区发展方式，重点发展知识技术密集、资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的新兴产业。

　　改革创新、先行先试。建立高效运转的行政管理机制，构建现代社会治理体系，营造良好营商环境。建立鼓励改革创新的机制，在符合中央全面深化改革部署要求的前提下，鼓励先行先试，创造可复制、可推广的经验，赋予新区更大自主发展权、自主改革权、自主创新权。

　　截至2017年4月，全国共有19个国家级新区，其中浦东新区、滨海新区系行政区，设立区委区政府，其余新区都是行政管理区，只设立管理委员会。

　　国家级新区，因有国务院批复体现国家级战略和新区发展需要，所在省按要求须下放省级管理权限，其实质均拥有副省级管理自主权，而与新区所处区域行政级别无关。如南沙新区，国家定位立足广州、打造粤港澳全面合作示范区，既不可脱离广州，又因港澳社会制度不同，甚至需要省级以上的权力来管理和协调，所以南沙新区是唯一获得由国家发改委牵头的国家级新区。

　　2015年4月15日，国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等四部委联合下发《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》，提出国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。

　　作为第一个国家级新区，是90年代中国改革开放的关键之期，邓小平南巡讲话后，为加强中国经济与世界经济的联系而成立的，它的最初定位是为上海、为长江流域，从而为全国经济服务。随着经济发展的不断提高、开放程度的不断加深和综合改革的不断深入，浦东新区将围绕建设成为上海国际金融中心和国际航运中心核心功能区的战略定位，在强化国际金融中心、国际航运中心的环境优势、创新优势和枢纽功能、服务功能方面积极探索、大胆实践，努力建设成为科学发展的先行区、“四个中心”（国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心）的核心区、综合改革的试验区、开放和谐的生态区。2013年8月22日，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区，这是中国顺应全球经贸发展新趋势，实行更加积极主动开放战略的一项重大举措。 　

　　滨海新区是在亚洲金融危机影响，中国沿海开发开放向北推进到渤海湾的大背景下成立的，它的发展目标是依托京津冀、服务环渤海、辐射“三北”、面向东北亚，努力建设成为我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。

　　两江新区的设立是在国际金融危机的后续效应中，国家发展战略转型的“新载体”，也是中国推进新十年西部大开发的重要突破口。国家对两江新区赋予了五大功能定位：统筹城乡综合配套改革试验的先行区，内陆重要的先进制造业和现代服务业基地，长江上游地区的金融中心和创新中心，内陆地区对外开放的重要门户，科学发展的示范窗口。 　　

　　舟山群岛新区是我国首个以海洋经济为主题的国家新区，功能定位为浙江海洋经济发展的先导区、海洋综合开发试验区、长江三角洲地区经济发展的重要增长极。它的发展目标是建成中国大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户、中国海洋海岛科学保护开发示范区、中国重要的现代海洋产业基地、中国陆海统筹发展先行区。 　　

　　兰州新区的地理位置决定了它在国家扩大西部开发、实现少数民族共同发展、维护国家稳定战略中的重要地位。它的四大战略定位是：西北地区重要的经济增长极、国家重要的产业基地、向西开放的重要战略平台、承接产业转移示范区。它的发展目标是产业强城、生态绿城、多湖水城、现代强城。 　　

　　南沙新区是在香港回归十五周年之际，为进一步深化粤港澳合作，引领珠三角转型发展，促进港澳地区长期繁荣稳定而设立的。它将立足广州、依托珠三角、连接港澳、服务内地、面向世界，建设成为粤港澳优质生活圈和新型城市化典范、以生产性服务业为主导的现代产业新高地、具有世界先进水平的综合服务枢纽、社会管理服务创新试验区，打造粤港澳全面合作示范区。 　　

　　西咸新区是与欧亚各国共建“丝绸之路经济带”后不久成立的国家级新区，也是我国首个以创新城市发展方式为主题的新区，着力建设丝绸之路经济带重要支点、着力统筹科技资源、着力发展高新技术产业、着力健全城乡发展一体化体制机制、着力保护生态环境和历史文化、着力创新体制机制。它的发展目标：努力建设成为我国向西开放的重要枢纽，西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例。 　　

　　贵安新区地处西南欠发达地区，它的成立是缩小西部和欠发达地区与全国的差距、实现全面建成小康社会的重要一步。它的发展目标为：以“生态文明建设和包容性发展”为内涵与示范，以“山水绿色之城，民族文化之都”为形象定位，将贵安新区构建成为“产城融合创新区、城乡统筹先行区、生态文明示范区、民族文化展示区、对外开放引领区”。 　　

　　从发展海洋科技经济着手，成立西海岸新区，使它发展成为海洋科技自主创新领航区、深远海开发战略保障基地、军民融合创新示范区、海洋经济国际合作先导区、陆海统筹发展试验区，为探索全国海洋经济科学发展新路径发挥示范作用。西海岸新区区位条件、科技人才、海洋资源、产业基础、政策环境等综合优势明显，具备推进陆海统筹、城乡一体、军民融合发展的独特条件。要以海洋经济发展为主题，服务于青岛建设区域性经济中心和国际化城市的发展定位，把建设青岛西海岸新区作为全面实施海洋战略、发展海洋经济的重要举措，为促进东部沿海地区经济率先转型发展、建设海洋强国发挥积极作用。 　　

　　从调整改造全国老工业基地入手，成立金普新区，将它打造成为面向东北亚区域开放合作的战略高地、引领东北地区全面振兴的重要增长极、老工业基地转变发展方式的先导区、体制机制创新与自主创新的示范区、新型城镇化和城乡统筹的先行区。金普新区地理区位优越，战略地位突出，经济基础雄厚。建设大连金普新区，有利于进一步深化改革开放，引领辽宁沿海经济带加速发展，带动东北地区振兴发展，进一步深化与东北亚各国各领域的合作。 　　

　　从深化西部大开发着手，成立天府新区，将它构建成为以现代制造业为主的国际化现代新区，打造成为内陆开放经济高地、宜业宜商宜居城市、现代高端产业集聚区、统筹城乡一体化发展示范区。天府新区区位优势突出，交通设施完备，产业基础良好，科教实力雄厚。要把建设四川天府新区作为深入实施西部大开发战略、积极稳妥扎实推进新型城镇化、深入实施创新驱动发展战略的重要举措，为发展内陆开放型经济、促进西部地区转型升级、完善国家区域发展格局等发挥示范和带动作用。 　　

　　湘江新区区位条件优越、科教创新实力雄厚、产业发展优势明显、区域综合承载能力较强，资源节约型和环境友好型（以下称“两型”）社会建设成效显著。设立湖南湘江新区，是实施国家区域发展总体战略、贯彻落实《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（国发〔2014〕39号）的重要举措，有利于带动湖南省乃至长江中游地区经济社会发展，为促进中部地区崛起和长江经济带建设发挥更大作用。湖南湘江新区建设成为高端制造研发转化基地和创新创意产业集聚区、产城融合城乡一体的新型城镇化示范区、全国“两型”社会建设引领区、长江经济带内陆开放高地。 　　

　　江北新区是长江经济带与东部沿海经济带的重要交汇节点，区位条件优越、产业基础雄厚、创新资源丰富、基础设施完善、承载能力较强，具备了加快发展的条件和实力。要把建设南京江北新区作为实施区域发展总体战略、贯彻落实《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（国发〔2014〕39号）的重要举措，充分发挥南京江北新区在创新驱动发展和新型城镇化建设等方面的示范带动作用，推动苏南现代化建设和长江经济带更好更快发展。逐步建设成为自主创新先导区、新型城镇化示范区、长三角地区现代产业集聚区、长江经济带对外开放合作重要平台。 　　

　　福州新区区位条件优越，生态环境秀美，产业基础坚实，与台湾地区交流合作紧密，战略地位重要。要把建设好福州新区作为实施国家区域发展总体战略、贯彻落实国家支持福建省经济社会发展一系列重大政策的重要举措，实现在更高起点、更广范围、更宽领域推进海峡两岸交流合作，推动福建积极参与、全面融入“一带一路”实施，努力培育新的经济增长极、与平潭综合实验区实现一体化发展。福州新区建设成为两岸交流合作重要承载区、扩大对外开放重要门户、东南沿海重要现代产业基地、改革创新示范区和生态文明先行区。 　　

　　滇中新区区位条件优越、科教创新实力较强、产业发展优势明显、区域综合承载能力较高、对外开放合作基础良好。要把建设云南滇中新区作为实施“一带一路”、长江经济带等国家重大战略和区域发展总体战略的重要举措，打造我国面向南亚东南亚辐射中心的重要支点、云南桥头堡建设重要经济增长极、西部地区新型城镇化综合试验区和改革创新先行区。 　　

　　哈尔滨新区区位条件优越、科技和产业基础比较雄厚、生态环境优良、对俄合作历史悠久、战略地位重要。要把建设好哈尔滨新区作为推进“一带一路”建设、加快新一轮东北地区等老工业基地振兴的重要举措，积极扩大面向东北亚开放合作，探索老工业基地转型发展的新路径，为促进黑龙江经济发展和东北地区全面振兴发挥重要支撑作用。哈尔滨新区建设成为中俄全面合作重要承载区、东北地区新的经济增长极、老工业基地转型发展示范区和特色国际文化旅游聚集区。 　　

　　长春新区区位优势明显、产业基础坚实、创新氛围浓厚、开放条件优越、承载能力较强。要把建设好长春新区作为推进“一带一路”建设、加快新一轮东北地区等老工业基地振兴的重要举措，为促进吉林省经济发展和东北地区全面振兴发挥重要支撑作用。长春新区建设成为创新经济发展示范区、新一轮东北振兴的重要引擎、图们江区域合作开发的重要平台、体制机制改革先行区。 　　

　　江西赣江新区区位优势明显、交通条件优越、产业特色鲜明、创新能力较强、生态环境良好。要把建设好江西赣江新区作为实施国家区域发展总体战略、推动长江经济带发展的重要举措，为促进江西经济社会发展和中部地区崛起发挥更大的作用。江西赣江新区建设成为中部地区崛起和推动长江经济带发展的重要支点。 　

　　雄安新区规划范围涉及河北省保定市下辖的雄县、容城、安新3县及周边部分区域，地处北京、天津、保定腹地，区位优势明显、交通便捷通畅、生态环境优良、资源环境承载能力较强，现有开发程度较低，发展空间充裕，具备高起点高标准开发建设的基本条件。雄安新区规划建设以特定区域为起步区先行开发，起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积约2000平方公里。

　　国家级新区产城融合进程中的主要问题是：

　　1、产业与城市缺乏合理统一的规划。经济（产业）、社会发展与城市总体规划间缺乏有机联系与协调；新区规模论证与交通、就业、用地和布局等相脱节；产业功能的差异性不显著；产业园区、商务区和居住区功能分离。

　　2、土地管理制度问题。居住、工业和商业三类用地价格悬殊，导致土地资源不能有效配置；土地用途管理细碎，不符合用地综合发展趋势；土地供应结构性宽松，且高耗费，不集约利用土地现象严重；城乡结合部占用大量土地，被低端利用；农村建设用地占用过大。

　　3、低密度发展模式阻碍了服务业及低碳化发展。各类新城都存在低密度模式，导致土地使用不集约，缺乏当地就业，对服务业需求不足，不利于形成服务业多元化发展；服务价格高，便利性不足；前往中心城区的消费模式则导致出行成本上升，交通拥堵，不利于低碳化发展。

　　4、新城的公共服务资源满足不了当地需求。现行财政体制使得公共服务不能随着人口迁移而分散化，导致新城区域公共服务资源供给不足，造成生活不便，运行成本高，同时也无法支撑新兴产业和高端产业的发展。

　　5、新城建设与周边区域发展脱节。“外部资源+特殊政策+异地市场”的开发区模式，容易与周边区域发展脱节，且产业园区、开发区缺乏功能配套，难以成为推动区域整体发展的引擎。

　　导致上述问题的主要原因是：

　　1、规划体系内在产城分割。规划体系，包括城乡规划、产业规划、土地规划、国民经济和社会发展规划、生态规划、园区规划等，在工作目标、功能要求、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾，工作机制衔接不畅，存在不同步、不同向现象。

　　2、行政干预介入微观运行。政府对产业、人口、资金、土地等的不当干预，扭曲了资源配置，导致要素聚集及产业发展偏离最优路径，效率低下，债务与金融风险累积；公共服务集中在大城市，使得人口、产业过于向大城市集中，新城往往缺乏公共服务配套。

　　3、新城扩张缺乏制度、产业支撑与科学依据。土地、户籍、社会保障制度改革滞后、要素市场扭曲，以及产业结构不合理导致新城扩张缺乏制度与产业支撑。^[2]

　　（一）、优化发展环境

　　（二）、推动产业优化升级

　　（三）、辐射带动区域发展

　　（四）、高效节约利用资源

　　（五）、推进体制机制创新

　　（六）、强化组织保障^[3]

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