公法信托

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　　公法信托是指由國家等公共機構作為委托人，以特定的公共財產為信托財產，為實現公共利益而以特定或不特定的個人為受益人，以特定的法律法規為設立信托的意思表示而設立的信托。

　　將法律劃分為公法和私法，是大陸法系源於羅馬法的傳統。儘管近現代法學家對公法私法的劃分頗多分歧，且其劃分標準已與公元前2世紀羅馬法學家烏爾比安最初的劃分標準有很大的差異，但承認公法與私法之間存在顯著差異並把民商法視為私法典型、將憲法行政法視為公法典型卻是大陸法系法學界的主流看法。不過，從2O世紀初期開始，公法與私法之間呈現出越來越明顯的相互融合的趨勢：一方面是私法公法化的趨勢——“最集中體現在民法三大原則的變化上，即所有權社會化，契約自由受限以及無過錯責任的產生”；另一方面是公法借鑒私法的趨勢，其典型表現是公共行政中的民營化浪潮及刑法中的辯訴交易制度，二者都使公法的強權色彩逐漸被民商法體現在契約自由上的自由平等、等價交換等色彩所中和。

　　就信托法領域，正是這種公私法融合的趨勢催生出一個新的信托種類，即公法信托。也可以說，公法信托既是作為傳統私法的信托法公法化的結果，也是作為公法的行政法私法化的結果。

　　公法信托是與傳統的私法信托相對應的概念。二者間的區別主要體現的如下方面：

　　第一．公法信托的創設人(即委托人)是國家、地方當局等公共機構，而私法信托的創設人則是自然人、企業、非營利組織等民間力量。

　　第二．公法信托的信托財產是公共機構所掌管的公共財產(包括國有財產、集體所有財產及私人財產)，而私法信托的信托財產則是私人或民間機構所掌控的私人財產或公有財產。

　　第三，公法信托的目的是為了保障公共利益，因此屬於社會治理的工具：而私法信托的目的則是為了實現個人意願。屬於私人理財工具。

　　第四，設立公法信托的意思表示由公共機構通過特定的法律法規做出，而設立私法信托的意思表示則由委托人通過信托文件(如遺囑、契約等)做出。

　　在英美法國家，較早出現且較為典型的公法信托是英國的國家信托和美國阿拉斯加信托基金。

　　(一)英國的國家信托——英國的國家名勝古跡信托

　　國家信托(National Trust)是“英國法上的一種制度，是指由國家作為委托人而設立的信托”。英國國家信托的典型是國家名勝古跡信托(National Trust for Placesof Historic Interestor Natural Beauty)。

　　英國的國家名勝古跡信托根據1907年英國議會通過的《為國家利益而加強保護名勝古跡法案》而設立。該法案簡稱為1907年國家信托法(The National Trust Act1907)，其後經過1919、1937、1939、1953、1971、2005年數次修改。該信托的前身是幾名有識之士於1895年根據公司法(1886-1890)而成立的一個非營利協會。

　　根據1907年國家信托法第4(1)條，英國國家名勝古跡信托的宗旨是“為了國家利益而促進對具有自然美與歷史價值的土地及房屋(包含建築物)的永久保護，以及促進對其自然風貌及動植物的保護(在可能的情況下)”。

　　國家名勝古跡信托“是歐洲最大的歷史文化保護組織與慈善團體??也是全世界擁有最多會員人數的機構。”根據2012年l0月的統計數據，該信托有超過400萬會員和67000名志願者，其景觀的付費參觀量在2011年達到1940萬人次。

　　國家名勝古跡信托的管理機構主要有評議會(Council)、理事會(Board of Trustees)、總幹事(Director—Genera1)及高級管理團隊(Senior Management Team)，此外還設有若幹承擔專門職責的委員會．包括評議會下的提名委員會(Nominations Committees)和理事會下的任命委員會(Appointments Committees)、薪酬高級管理委員會(Senior Management Remuneration Committee)、審計委員會(Audit Committee)、投資委員會(Investment Committee)、鄉村和區域委員會(Country&Regional Committee)、顧問團(AdvisoryPanels)。值得註意的是，就機構屬性而言，英國的國家名勝古跡信托並不屬於政府機構。相反，它是一個獨立於政府的慈善機構。但這並不影響英國的國家名勝古跡信托的公法屬性。因為：第一，儘管英國國家信托的前身——根據公司法成立的非營利協會是由私人創設，但創設國家信托以取代並解散該非營利協會的卻是作為國家代表的英國議會。第二，作為英國的國家名勝古跡信托核心財產的“超過350座歷史建築、花園、紀念碑、自然保護區及公園”屬於公共財產，而不屬於私人財產。第三，設立國家信托所追求的目的是為了維護公共利益，就此而言，國家信托是作為社會治理的工具而不是作為私人理財的工具第四，該信托是根據英國議會專門為其量身定做的一個單獨立法而設立的，而不是像其他私法信托一樣根據普通的信托法而創設還應一提的是，英國的國家名勝古跡信托雖由國家設立，但卻不需政府資助，其信托本身的營業收入(包括門票收入)、社會捐贈及數量龐大的志願者使其能夠做到自給自足。

　　(二)美國阿拉斯加州永久基金

　　美國的阿拉斯加州擁有豐富的石油天然氣等礦產資源。為了保障阿拉斯加居民(尤其是未來居民)公平地享有阿拉斯加的礦產資源，1976年阿拉斯加舉行全民投票，以75588票對38518票通過憲法修正案，規定將至少25％的全部礦產資源租金(miner lease rentals)、礦區使用費(rovalties)、礦區出讓收益(royalty sales proceeds)、聯邦礦產收人分成(federal mineral revenue—sharing payments)以及州級紅利(bonuses received by the state)設立為永久基金，即阿拉斯加永久基金。1977年，該基金獲得第一筆資金——734000美元的石油收入。

　　1980年，阿拉斯加州議會通過法案成立阿拉斯加永久基金法人(Alaska Permanent Fund Corporation，簡稱APFC)，作為阿拉斯加永久基金的受托人。該法人歸阿拉斯加州所有，負責阿拉斯加永久基金的管理運作。

　　阿拉斯加永久基金法人的管理機構是一個由6名受托人組成的受托人理事會(boardoftrustees)。全部6名受托人均由州長任命．包括州政府的財政專員和州長選任的另一名內閣成員以及4名從社會人士中選任的受托人，理事會任期4年。

　　根據相關法律，阿拉斯加永久基金的本金只能用於長期投資，未經公民投票不得支出；永久基金的投資收益則可按州議會和州長決定支出。在阿拉斯加永久基金內還設立了永久基金分紅項目，該項目從1979年1月1日起．每年拿出永久基金收入的一部分作為紅利支付給符合條件的阿拉斯加居民。1982年，所有符合條件的阿拉斯加居民(必須在該州居住至少1年)，在提出申請後都得到了他們的第一筆永久基金分紅—一l000美元。

　　至2007年，阿拉斯加永久基金的資產已超過400億美元，位列全球百大基金之列。無論英國的國家名勝古跡信托還是美國的阿拉斯加永久基金，都符合前述公法信托的典型特征：第一，信托的創設人是公共機構——國家名勝古跡信托由國家創設．阿拉斯加永久基金由地方當局創設：第二。信托財產是公共機構所掌管的公共財產——無論英國國家名勝古跡信托還是阿拉斯加永久基金的信托財產都屬於公共財產；第三，信托的目的是為了保障公共利益——無論英國國家名勝古跡信托還是阿拉斯加永久基金都是為了保障公共利益而創設和存在，都屬於公共治理的工具。第四，設立信托的意思表示是公共機構通過特定的法律做出的。——如前所述，英國的國家名勝古跡信托的創設依據是1907年議會通過的《為國家利益而加強保護名勝古跡法案》，而美國的阿拉斯加永久基金的創設依據則是阿拉斯加州的憲法和單行立法。

• 劉太剛.公法信托：英美實踐及未來中國公共管理的借鑒(J).北京行政學院學報.2014,3