公法信托

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　　公法信托是指由国家等公共机构作为委托人，以特定的公共财产为信托财产，为实现公共利益而以特定或不特定的个人为受益人，以特定的法律法规为设立信托的意思表示而设立的信托。

　　将法律划分为公法和私法，是大陆法系源于罗马法的传统。尽管近现代法学家对公法私法的划分颇多分歧，且其划分标准已与公元前2世纪罗马法学家乌尔比安最初的划分标准有很大的差异，但承认公法与私法之间存在显著差异并把民商法视为私法典型、将宪法行政法视为公法典型却是大陆法系法学界的主流看法。不过，从2O世纪初期开始，公法与私法之间呈现出越来越明显的相互融合的趋势：一方面是私法公法化的趋势——“最集中体现在民法三大原则的变化上，即所有权社会化，契约自由受限以及无过错责任的产生”；另一方面是公法借鉴私法的趋势，其典型表现是公共行政中的民营化浪潮及刑法中的辩诉交易制度，二者都使公法的强权色彩逐渐被民商法体现在契约自由上的自由平等、等价交换等色彩所中和。

　　就信托法领域，正是这种公私法融合的趋势催生出一个新的信托种类，即公法信托。也可以说，公法信托既是作为传统私法的信托法公法化的结果，也是作为公法的行政法私法化的结果。

　　公法信托是与传统的私法信托相对应的概念。二者间的区别主要体现的如下方面：

　　第一．公法信托的创设人(即委托人)是国家、地方当局等公共机构，而私法信托的创设人则是自然人、企业、非营利组织等民间力量。

　　第二．公法信托的信托财产是公共机构所掌管的公共财产(包括国有财产、集体所有财产及私人财产)，而私法信托的信托财产则是私人或民间机构所掌控的私人财产或公有财产。

　　第三，公法信托的目的是为了保障公共利益，因此属于社会治理的工具：而私法信托的目的则是为了实现个人意愿。属于私人理财工具。

　　第四，设立公法信托的意思表示由公共机构通过特定的法律法规做出，而设立私法信托的意思表示则由委托人通过信托文件(如遗嘱、契约等)做出。

　　在英美法国家，较早出现且较为典型的公法信托是英国的国家信托和美国阿拉斯加信托基金。

　　(一)英国的国家信托——英国的国家名胜古迹信托

　　国家信托(National Trust)是“英国法上的一种制度，是指由国家作为委托人而设立的信托”。英国国家信托的典型是国家名胜古迹信托(National Trust for Placesof Historic Interestor Natural Beauty)。

　　英国的国家名胜古迹信托根据1907年英国议会通过的《为国家利益而加强保护名胜古迹法案》而设立。该法案简称为1907年国家信托法(The National Trust Act1907)，其后经过1919、1937、1939、1953、1971、2005年数次修改。该信托的前身是几名有识之士于1895年根据公司法(1886-1890)而成立的一个非营利协会。

　　根据1907年国家信托法第4(1)条，英国国家名胜古迹信托的宗旨是“为了国家利益而促进对具有自然美与历史价值的土地及房屋(包含建筑物)的永久保护，以及促进对其自然风貌及动植物的保护(在可能的情况下)”。

　　国家名胜古迹信托“是欧洲最大的历史文化保护组织与慈善团体??也是全世界拥有最多会员人数的机构。”根据2012年l0月的统计数据，该信托有超过400万会员和67000名志愿者，其景观的付费参观量在2011年达到1940万人次。

　　国家名胜古迹信托的管理机构主要有评议会(Council)、理事会(Board of Trustees)、总干事(Director—Genera1)及高级管理团队(Senior Management Team)，此外还设有若干承担专门职责的委员会．包括评议会下的提名委员会(Nominations Committees)和理事会下的任命委员会(Appointments Committees)、薪酬高级管理委员会(Senior Management Remuneration Committee)、审计委员会(Audit Committee)、投资委员会(Investment Committee)、乡村和区域委员会(Country&Regional Committee)、顾问团(AdvisoryPanels)。值得注意的是，就机构属性而言，英国的国家名胜古迹信托并不属于政府机构。相反，它是一个独立于政府的慈善机构。但这并不影响英国的国家名胜古迹信托的公法属性。因为：第一，尽管英国国家信托的前身——根据公司法成立的非营利协会是由私人创设，但创设国家信托以取代并解散该非营利协会的却是作为国家代表的英国议会。第二，作为英国的国家名胜古迹信托核心财产的“超过350座历史建筑、花园、纪念碑、自然保护区及公园”属于公共财产，而不属于私人财产。第三，设立国家信托所追求的目的是为了维护公共利益，就此而言，国家信托是作为社会治理的工具而不是作为私人理财的工具第四，该信托是根据英国议会专门为其量身定做的一个单独立法而设立的，而不是像其他私法信托一样根据普通的信托法而创设还应一提的是，英国的国家名胜古迹信托虽由国家设立，但却不需政府资助，其信托本身的营业收入(包括门票收入)、社会捐赠及数量庞大的志愿者使其能够做到自给自足。

　　(二)美国阿拉斯加州永久基金

　　美国的阿拉斯加州拥有丰富的石油天然气等矿产资源。为了保障阿拉斯加居民(尤其是未来居民)公平地享有阿拉斯加的矿产资源，1976年阿拉斯加举行全民投票，以75588票对38518票通过宪法修正案，规定将至少25％的全部矿产资源租金(miner lease rentals)、矿区使用费(rovalties)、矿区出让收益(royalty sales proceeds)、联邦矿产收人分成(federal mineral revenue—sharing payments)以及州级红利(bonuses received by the state)设立为永久基金，即阿拉斯加永久基金。1977年，该基金获得第一笔资金——734000美元的石油收入。

　　1980年，阿拉斯加州议会通过法案成立阿拉斯加永久基金法人(Alaska Permanent Fund Corporation，简称APFC)，作为阿拉斯加永久基金的受托人。该法人归阿拉斯加州所有，负责阿拉斯加永久基金的管理运作。

　　阿拉斯加永久基金法人的管理机构是一个由6名受托人组成的受托人理事会(boardoftrustees)。全部6名受托人均由州长任命．包括州政府的财政专员和州长选任的另一名内阁成员以及4名从社会人士中选任的受托人，理事会任期4年。

　　根据相关法律，阿拉斯加永久基金的本金只能用于长期投资，未经公民投票不得支出；永久基金的投资收益则可按州议会和州长决定支出。在阿拉斯加永久基金内还设立了永久基金分红项目，该项目从1979年1月1日起．每年拿出永久基金收入的一部分作为红利支付给符合条件的阿拉斯加居民。1982年，所有符合条件的阿拉斯加居民(必须在该州居住至少1年)，在提出申请后都得到了他们的第一笔永久基金分红—一l000美元。

　　至2007年，阿拉斯加永久基金的资产已超过400亿美元，位列全球百大基金之列。无论英国的国家名胜古迹信托还是美国的阿拉斯加永久基金，都符合前述公法信托的典型特征：第一，信托的创设人是公共机构——国家名胜古迹信托由国家创设．阿拉斯加永久基金由地方当局创设：第二。信托财产是公共机构所掌管的公共财产——无论英国国家名胜古迹信托还是阿拉斯加永久基金的信托财产都属于公共财产；第三，信托的目的是为了保障公共利益——无论英国国家名胜古迹信托还是阿拉斯加永久基金都是为了保障公共利益而创设和存在，都属于公共治理的工具。第四，设立信托的意思表示是公共机构通过特定的法律做出的。——如前所述，英国的国家名胜古迹信托的创设依据是1907年议会通过的《为国家利益而加强保护名胜古迹法案》，而美国的阿拉斯加永久基金的创设依据则是阿拉斯加州的宪法和单行立法。

• 刘太刚.公法信托：英美实践及未来中国公共管理的借鉴(J).北京行政学院学报.2014,3